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论中华民国底宪法
张国焘
（1937年6月14日）
〔说明〕本文刊载于1937年6月14日《解放周刊》第6期，署名：国焘。
中华民国宪法草案，经过国民政府立法院三年以上的时日，终于民国二十五年五月一日修正通过、同年五月五日由国民党政府公布。这一宪法草案将成为半年十一月十二日国民大会讨论底根据。对于这一宪法草案，国人虽多论列，即立法院宪法起草委员中也提出了不少意见，认为在未来的国民大会中须详加讨论和修改，但是还未引起国人广泛和充分的注意。
南京国民政府成立已逾十年，还不曾有一个宪法，当然是一个憾事。这个已经公布的宪法草案，也不曾发动国人热烈讨论，而是由一党训政壁垒森严的状况下颁布下来的。因为有了这种原因，所以国人对于宪法草案就采取着缄默和冷淡的态度、这当然不是好现状。如果认为与其纵容国人对国事发言盈庭，倒不如使之缄默寡言，一切听候（万能政府）底颁布；那么，立宪与不立宪，反正一样，又何别多此一举：但由渴望抗日和民权的国人看来，就不能始终安于缄默。如果国人对宪法保持冷淡，宪法就会是一纸空文；如果重视，宪法就会发生应有的作用。因此发动一个广泛而有力的立宪运动，那么，这一运动本身就能吸引广大民众来参政和救国；而且立法本身能否民主化，能否用立宪来开辟一个民主政治的新局面，能否动员广大民众抗日救国，就看国人对于立宪是否热烈参与。宪法制定以后，不至成为具文，也全恃国人对于宪法的态度如何而定。
应当认识抗日救国和民主政治是不可分离的，民主宪法正是民主政治底法律根据。由一党训政，转变为立宪政治，由中国国民党全国代表大会代行国民大会职权转变为由民选的国民大会制定宪法和行使最高政权，总算是中国政治一个进步。因此国人应当急起直追，积极注意立宪问题，发动广大民众来讨论这一宪法草案，形成强烈的立宪运动。广大民众热烈参加立宪，发表意见，要求修改，宪法才能形成全国人民所需要的民主宪法。就是如果民主宪法一旦到手，也还不应当以此为满足，而且应当再进一步运用这一民主宪法来抗日，□□□中国成为独立自由、领土主权完整的民主共和国。这便是国人对于立宪应当采取的态度。
究竟中国现在需要一个什么样的宪法呢？在南京立法当局方面，存在着不少的偏见。或则拘泥于孙中山先生底遗教；或别用单纯的法律观点去观察宪法，注意于各国宪法底比较；或则认为宪法系万古不变的根本大法。因此制成的宪法草案，不能适合中国现时代底需要。国人对于宪法草案底批评，也多少不能逸出上述的。
其实中国现时代底宪法，应当具有他自己的特征。
第一、孙中山先生底三民主义，对于中华民国底创造，对于中国的民族解放运动，自有其历史作用。曾在孙中山先生底革命的三民主义的旗帜之下，展开了一九二五——一九二七年的大革命，也曾因革命的三民主义□□□成为招致日本侵略中国的一个主要原因。中山先生在世时的中国环境与现在中国所处的环境显然不同。现在是日本侵占了中国很大一部分领土，正企图灭亡华北和全中国，亡国灭种底危险降临在每个中国人民底面前。救亡图存乃是我国家民族、政府和人民最中心和最急迫的。因此国家要善于运用中山先生的遗教，使之适合于中国现在的危亡环境，不应当将中山先生的遗教视为教条，而应当将中山先生底革命主义看作挽救中国革命的行动指南。
第二、中国与各资本主义国家不同，也与社会主义的苏联不同，因此中国宪法不能机械地仿效世界各国的宪法。中国现在是丧失了领土主权的半殖民地，是正被日本帝国主义宰割的国家，因此不能用单纯的法律观点或与各国宪法底比较研究，来究成中国底立宪。中国底宪法最主要的根据，是将中国目前的危亡环境和中山先生底遗教很好地联系起来，完成一个适合于中国现状的救亡图存的民主的宪法。
第三、宪法不是永久不变的。现时代的宪法应当是能够最广泛的唤起民众来救亡图存底一个武器。在中华民族的领土主权恢复以后，中国获得独立自由以后，那时宪法当可为必要的修改。
总括说来，宪法是一个规定国家性质、政府机构和保障人民权利底根本大法。中国需要救亡图存，因此需要一个民族解放的宪法。中国人民需要改善生活，因此需要一个保障人民民生幸福底宪法。中国人民所需要的民族解放民权自由，民生幸福是互相联系而不可分解的，更不可互相对置的。目前中国人民的中心目的，是民族解放，这又非有广大的民权自由，认真的改善人民生活，来发动全国人民共赴国难不可。民族解放需要全国人民底抗敌战争，民生幸福需要民众有组织的努力，都非宪法所能直接赋与，宪法只可给予为民族解放民主幸福而斗争底一些保障和条件；至于民权自由，宪法应当给与彻底而直接的保障的。因此保障民权自由，是立宪运动底中心任务。中国民族的民主的革命不但尚未成功，而且亡国大祸逼在目前，因此中国需要一个为民族解放，民权自由，民生幸福而斗争底政府，这个政府需要一个民族统一纲领，为政府和人民底奋斗指南，同时需要一个民主宪法，为政府和人民共同奋斗底依据。
立法院当局没有了解中国的需要，因而对宪法缺乏应有的认识。须知：日本侵略中国，不仅出自日本军阀一时的侵略政策，而是有日本帝国主义经济的本质做这侵略政策底基础。因此中国的得救，决不能由外交政策、和平应付和生产建设得来，必须进行猛烈的抗敌战争，才能将日本帝国主义驱逐出中国。换句话说，收复东北失地，驱逐日本帝国主义出中国，就非给日本帝国主义以重大的或者是致命的打击不可。吾人并不反对抗日的外交政策和生产建设，相反的，而且赞成，如果这些政策，是以抗日为目的，不过仅仅指出只有这些是不够的罢了。问题的中心，是应当认识中国今日的最主要的历史任务，是一□不放□团结全国一切爱国力量来实现抗敌的战争。
为什么南京当局的一部分人士总是眷眷不忘训政时期底一党专政，不肯大胆开放政权，不敢形成民主宪法底新阶段呢？这原因是没有了解中国非常时期底需要，因此不能了解以一党来救国，即使是真诚的，也是万分不够。如果能了解目前中国需要最广泛的发动全国人民来救国□就不□泰然放弃调政时期的政治，积极主张民主宪法，与国人共救危亡。
中华民族对侵略者的民族自卫战争既是不可避免，战争没有爆发以前，固然需要最广泛的从精神上和从物质上来准备，发动和组织全国人民去进入抗战。战争爆发以后尤其需要全国底优秀力量来领导抗战，需要全国军队和千千万万的农村和城市人民为国牺牲，需要全国人民踊跃地供给战争需要，巨额的纸币需要维持，军需工业，交通，□□，粮食需要保护，纵令遇到困难，全国人民战斗精神需要始终不懈，内部需要高度的团结和统一，并且还要战胜敌人和汉奸从内部来破坏中国的抗战等等。试问即使有“万能的党国”，民众老是在静待，老是安民众安于阿斗底地位，老是对民众存在着门户之见，这如何能成功！万一因为不能团集国力，不幸抗战不利，则中国必遭灭亡。那时皮之不存毛将焉附，国都亡了，还有什么一党专政和个人独裁，至多只好效法阿皇到英伦作富公罢了！
如果能够从中华民族底最高利益出发来讨论宪法问题，那么，宪法中许多具体问题就不难解决了。现在让我们对于宪法中几个主要问题来加以探讨。
一、三民主义共和国的问题
宪法草案第一条规定“中华民国为三民主义共和国”，此条曾招致国内许多人士之非议，即如大公报记者王芸先生曾认为：“在一个尊严的国家之上，还是少加些形容词为好。”吾人并以为在宪法所不加冠词为妥，正如王芸先生所说：“我誓愿尽忠国家，永不做违反国家利益的事；但是叫我举手宣誓信仰三民主义，却踌躇了，我不反对三民主义并且在原则上是赞成的，但是一定叫我举手宣誓，承认不折不扣的信仰，最低限度，还得给我一个充分的时间，再把三民主义仔细地读几遍。”我们想，这种意见，是值得注意的。除此以外，另外一个理由，就是这种规定可以用以作为限制人民应有的民主权利的曲解之根据，如萨孟武氏就有这种观点。他说：“宪法草案既把中华民国的国体规定为三民主义共和国，那末，凡积极的主张别个主义或消极的反对三民主义的政党，当然，都可以视为违宪的政党而不容许其存在了。”依照这样说法，不就是仍然是一党政治了么？不是极大的限制与剥夺了人民的民主权利了么？因此，我们主张，第一条照普通一些好：“中华民国为统一的民主共和国”。
自然这不是说：我们主张不以三民主义冠国体就等于反对三民主义，我们是赞成革命的三民主义的；因为中山先生的三民主义是为民族解放、民权自由、民生幸福而奋斗的革命的救国主义。依照中山先生自己的话来说，就是：“第一、民族主义一则中华民族自求解放，二则中国境内各民族一律平等。第二，民权主义于间接民权之外，履行直接民权……民权主义，则为一般平民所共有，非少数者所得而私也……凡真正反对帝国主义之个人及团体，均得享有一切自由及权利，而凡卖国罔民以效忠于帝国主义及军阀者，无论其为团体或个人，皆不得享有此等自由及权利。第三，民生主义……一日平均地权，二日节制资本……农民之缺乏田地，沦为佃户者，国家当给以土地……制定劳工法，以改良工人之生活。……”我们赞成这种革命的三民主义并力求其能迅速实现，但并不是在国体上冠着三民主义四个字就可以了事的，而是在日常的政治上议会上，整个宪法的精神上来贯彻它。
二、中华民国的领土主权问题
宪法草案第二条规定“中华民国主权，属于国民全体”，第四条规定“中华民国领土，非经国民大会议决，不得变更”。这些规定，固然不错，表示了民族主义底精神；可是这些规定，还只是消极的，还应当进一步的为积极的规定。因此宪法总纲中应专设一条，规定“中华民国领土主权，神圣不可侵犯，业已丧失之领土主权，应力图恢复，务须达成领土主权完整之中华民国”。这样的条文规定，其意义是宪法给予国民全体和政府一种神圣的任务，凡属国民都应为独立自由的中华民国而奋斗，以求得最后胜利。
这也是中华民国宪法应有的特点。因为事实上中华民国主权，大部分已被侵犯，如果宪法上只是掩耳盗铃的记载着主权属于国民全体这种有名无实的条文，实在太过于消极。主权属于国民全体，有两方面的意义：第一，政府或国内某种势力固不得侵犯国民的主权；第二，政府和国民尤应恢复被外力侵犯了的主权。第一种意义，由主权属于国民全体的条文，业已自明；第二种意义就需专设一条，使其意义更加显明。
“中华民国领土非经国民大会议决，不得变更”的记载，其意义一方面表示不承认“满洲国”和冀东察北的被侵占，另一方面表示限制政府不经国民大会议决，不得为丧权辱国的领土处分或与外国订立丧失领土底条约。这意义固然很好，但是也还不够。宪法必须表明中华民国国民和政府不但不容许领土之被侵犯，而且决心恢复失地。
上述条文的增加，不但万分需要，而且表示中华民族底志愿和宪法的特殊精神。这样宪法就不会成为死板的条文，而是中华民族救亡图存的工具。
三、中国境内各民族一律平等问题
宪法草案第五条规定“中华民国各民族均为中华民族之构成分子，一律平等”。这一条文，没有规定中华民国境内各民族有自决权，而只是空泛的说到一律平等。应当根据中山先生遗教，“承认中国以内各民族之自决权，……组织自由统一的（各民族自由联合的）中华民国”。因此宪法应规定“中华民国各民族均有自决权，均为组织自由统一的（各民族自由联合的）中华民国之构成分子，一律平等”。
特别是处在日本帝国主义利用蒙古王公，进行反动的民族运动，来破坏中华民国底统一，以遂其宰割中国的阴谋的今日，如果中华民国境内各民族没有民族自决权，就不能发动各民族来共同抗敌，反而使各少数民族感觉在汉族占优势的情况下，各民族的底自由是被漠视的，这更给日本帝国主义的宰割中国的机会。因此宪法上承认民族自决权，确定各民族组织自己的政府，而自由联合于统一的中华民国之下，这正是夺去日本侵略者利用汉族与各少数民族间的矛盾来宰割中国的武器，并且是发动各民族来一致抗日救国底必要前提。
四、人民民主权利问题
如果中华民国的宪法应当是一个民主宪法，那么，对于人民民主权利的保障，至为重要。现在让我们来看看，人民是不是享有民权自由，可以说丝毫没有。人民没有言论自由，各种新闻纸均受严格的检查；人民没有出版自由，各种出版物可以随时被没收和查禁；人民没有集会结社的自由，更没有组织政党底自由，随时可以用“扰乱治安危害民国”底罪名，横遭摧残。人民底身体，可以任意逮捕，拘禁，审问，甚至处死，人民底居住处所可以任意搜索或封锢。工人罢工，甚至反对日本资本家的罢工都被弹压。人民不但不能宣传比三民主义更进步之主义，而且不能有信仰之自由。弄得偶语弃市，腹谤当诛。甚至以“睦邻”的理由，不准各种刊物登载“抗日”等字样；爱国志士沈钧儒、章乃器等被认为是危害民国底罪犯；真是“爱国有罪，冤狱遍于国中”。凡此种种，举不胜举。另一方面外国报纸，刊物，真正“危害民国”的日本报纸和刊物，在中国境内享有无限制的自由，不受检查，不敢封禁。日本侦探，汉奸卖国贼，到处横行无忌。甚至殷汝耕辈可以自由来往于天津一带。这些事实，同样举不胜举。
如果政府当局真正主张立宪，与国人相见以诚，就应当首先释放一切爱国政治犯，开放党禁，立即停止干涉人民言论、出版、集会、结社、罢工、信仰、居住、身体等等基本自由权利，取消危害民国紧急治罪法、新闻检查条例和一切限制人民自由底法令。国人更应急起力争上述民主权利底实现，而且人民还应当力争有选举国民大会代表之自由，对国民大会有提出议案和宣传讨论之自由。
人民底民主权利，不但不应当制定法律来限制、干涉或剥夺，而且应当由宪法予以直接保障。
立法院中一部分人士主张限制人民民主权利，不外下列几种理由：
（一）中国人民是一盘散沙，没有团结力和组织力，其原因不是没有自由，而是自由太多。殊不知人民缺少团结力和组织力，正是人民没有自由和民主权利的结果。只有赋与人民的广大的民主权利，提高人民政治觉悟，吸引人民参加政治活动，才能提高人民的团结力和组织力。（二）在目前非常时期的中国，人民为了救国，应当牺牲民主权利。其实反面倒是真理，正因为中国处在非常时期，人民若没有民主权利，就不能使广大人民奋起救亡图存。（三）根据世界大势，战后各国都趋向限制人民自由，因此中国也要限制人民自由。其实战后资本主义制度发生危机，所以有些国家形成法西斯专政，来镇压革命，维持资本帝国主义底垂死统治。中国都需要唤起民众来共救危亡，因此不应当效法法西斯主义。（四）“防民之口，甚于防川”，这也是不可不注意的。一切不敢开放政权，畏惧民众，顾虑到“利害是非繁然难阵”、都是当局未能置身于领导国人救亡图存的地位，因而感觉到一旦给人民的民主权利，殊为危险。
根据上述各种事实和理由，国人应当力争宪法直接保障人民权利。人民的信仰、言论、著作、出版、通信、集会、结社应有完全之自由，不得制定法律限制之。人民的身体和居住自由，除刑事上犯罪外，不得侵犯。这种自由应当最广泛的给与中国人民，不应当用保障国家安全，避免紧急危难，维持社会秩序或增进公共利益等等宪法的理由来限制人民自由或权利。只有外国侵略者，日本特务机关及其人员，汉奸卖国贼亲日派等团体或个人，不但不应当享有此种自由，而且应当严厉的剥夺他们的一切自由。因此宪法应当载明“凡勾结外敌，危害国家领土主权及安全者，不得享有人民之自由及权利。”
五、国民大会问题
关于国民大会，应由宪法规定，为最高权力机关。国民大会权力应当扩大，而不应当加以限制，国民大会底代表之选举应以普遍平等直接无记名投票之方式行之。中华民国公民年满十六岁者，即应有选举权，年满二十岁者即应有被选举权。公民的选举权和被选举权，不应当有财产、文化、性别、民族、信仰等等限制，也不要经过什么公民宣誓，更不得以背叛国民政府等罪名，剥夺公民选举权和被选举权。只有汉奸卖国贼，刑事上犯罪者，和有神经病者，才应剥夺其选举权和被选举权。国民大会应当每年召集一次，会期应当延长，不应当有什么当然代表，也不应当有什么指定的代表。召集临时国民大会的限制不应当太严紧。总之，我们所需要的是一个真正民选的，和有最高权力的国民大会。（关于国民大会问题，读者可参看本报第二期周恩来同志的文章和第四期凯丰同志的文章）
一部分当权人士对于国民大会底概念，大要如下：（一）国民大会的权限愈小愈好，因此将原定这次“国民大会制定宪法及行使宪法所赋予之职权”底规定改为“制定宪法并决定宪法施行日期”底规定，而且加上“本届国民大会如期完毕，任务终了”底条文。（二）训政时期越长越好，认为现在还只是宪法开始，而不是宪政告成，因此准备还继续来一个训政时期，将施行宪法日期，推延到很远的将来。（三）国民大会代表选举限制愈多愈好，国民大会开会时间愈少愈好。这些都表示不愿有一个民选的和有权力的国民大会，只想将国民大会变成空议一场的，毫无实权的，装饰品式的，群众大会式的玩具。
实际上，在今天不应当认为如果国民大会权力过大，就会发生各国议会政治同样的流弊，须知中国今日正是缺少一个民选的国会，而中国正需要一个民主的国会。没有民主的国会，就没有民主共和国。中国今日并不是政党太多，并不须畏惧各党派将会操纵国会，制造政潮，而是人民缺乏参政的机会，人民没有政治结社的自由，应当开放党禁和政权。因此国人应当要求一个民主的国民大会，这个国民大会就是一个民主的国会——也是救国会议和立宪会议。
六、政府机构问题
吾人不反对中山先生五院制的政府机构论，可是总统、五院院长副院长、立法委员和监察委员都应由国民大会选举，对国民大会负责。总统和行政院院长不过是行使中央政权的行政首长，立法院应是缩小的国民大会，行使立法权，监察院等于国民大会的监察委员会，行使监察权，考试院只能对公务人员，专门职业及技术人员行使考试权，不应对公职候选人资格也来实施考试权。行政、司法，考试三院院长副院长，都不应由总统任命，而应由国民大会选举。总之，不应形成总统独裁，而是一方面应当不侵犯国民大会职权，另一方面增加五院职权，使之能独立负责。论者每谓这样足以形成立法与行政的互相牵制，减少行政效率；殊不知基本问题是需要一个民族统一的纲领，提高民权来团结政府和人民一致奋斗，这样就无所谓互相牵制了。
七、地方制度问题
在地方制度问题中，应当增加一节，规定中国境内各民族得组织各民族的人民自治政府，一面这些民族自治政府对于自己区域内得享有充分行使政权的权利，另一方面自由联合于中华民国之下。对于各省省长还是应当遵照中山先生遗教，由各该省省民代表会选举，而不应由中央政府任命。
八、国民经济
关于国民经济，宪法上，还应明确记载下列二点：第一，“耕者有其田”和“农民之缺乏田地，沦为佃户者，国家当给以土地”。第二，八小时工作制。吾人不但主张宪法应当明文保护工农利益，并且主张迅速制成保护工农利益的土地法和劳动法，因为这是发动广大工农群众来一致救国底前提条件。
本文不过对于宪法草案中各个主要问题，略加论列，其他问题，均不论及。关于宪法问题，值得国人详加研究，本文不过当作国人研究的一个材料罢了。国民政府所公布的宪法草案，需要彻底修改。希望国人能够发动一个热烈的立宪运动和国民大会代表选举运动，因为这是中国人民实现救亡图存和民主政治所应当采取的步骤。
感谢 先知在1917 收集、录入及校对