中文马克思主义文库 -> 参考图书·左翼文化 -> 〔英〕安德鲁·格林《放纵的资本主义》（2006）
2．紧缩、私有化和解除管制
美联储的行动早已表明：在面对维持严格的货币紧缩政策以抑制通货膨胀或采取宽松的货币政策以挽救经济衰退的艰难抉择时，它宁愿选择前者。换句话说，为了表明自己说话算数，美联储会实施经济紧缩政策，（从而）不得不牺牲更多人的利益。
——迈克尔·马萨，IMF研究所研究员，对1979年美国货币紧缩政策的反思 |
整个20世纪60~70年代，发达国家的政府都在面临着我们在前一章曾述及的种种压力。由于政府支出诉求日益高涨，而政府囿于政治能力所限，在提高税收方面力不从心，从而导致预算约束走向崩溃。同时，由雇主和雇员冲突所引发的通货膨胀也带来了货币和信用的滥用。迫于压力，雇主同意在雇用和解雇员工时遵守更严格的限制，同时，福利国家的成长也舒缓了市场压力对雇员的冲击，但却存在着进一步干预管理者任意分配资本特权行为的威胁。本章将介绍宏观经济政策中反对变革的主张，它们认为，以消除通货膨胀名义而强行采取紧缩的货币和财政政策非时所宜。这一思路带来了迅速的变化，包括结束了政府在过去几十年来对特定部门和市场领域的过多干预——私有化、放松相关产业规制、某些政府内部服务供给的民营化以及放松劳动力市场规制等等。
货币政策与失业
20世纪70年代中期，差不多所有OECD成员国的失业率都在上升，除了劳动力市场上需求不振之外，上一章曾提过的通货膨胀、油价上升、利润缩减以及产业动荡等也是导致失业率上升的重要因素。政府陷入了“滞胀”的两难境地——实行扩张性的货币政策（低利率）和财政政策（增加赤字），会冒通货膨胀的风险：他们将担心的不仅是通货膨胀的存在，而且是它会越来越严重，就像1967年米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）在美国经济学会演讲中所说的那样[1]。另一方面，如果实行经济紧缩，则会引起失业率的攀升，其政治代价是难以承受的。这时，一种收入政策——建议劳资双方共同接受使工资增长速度慢于通货膨胀率增长速度——得到了广泛的推荐。在不同国家的制度传统中，这一政策表现为不同的形式，而且成效也各自不同。20世纪70年代中期，日本、瑞典和主要的英联邦国家都曾通过与行业工会的各种各样的协议降低了工资的增长速度[2]。
[1] Friedman（1968）。
[2] Dore等（1994）。
图2.1表明，20世纪70年代中期欧洲和美国失业率大幅上升，但是，这仍不足以消除通货膨胀。1979年年末，政策出现了决定性的转变，当年美国的通货膨胀率上升到了两位数，美联储的保罗·沃尔克（Paul Volker）将利率提高到了前所未有的高水平（见图2.2）。从象征性借款费用中扣除通货膨胀率后，实际利率突然从负值（实际偿还债务降至低于贷款的实际价值的水平）迅速上升到大于正的5%。这些导致经济衰退，并使失业率从1979年的大概5%迅速攀升到1982年的接近10%（见图2.1），通货膨胀率从1980年的13%下降为1983年的3%。
图2.1 失业率（1960~2004）
图2.2 美国的短期利率（1950~2004）
沃尔克给出的“锦囊妙计”是反对放松货币政策，其目标在于：通过抑制通货膨胀来保护美元的价值——不仅在美国国内，在国际货币兑换时美元价值也承受着巨大的压力——无论它在失业问题上付出多大代价。美联储公开市场委员会的会议记录指出：尽管1980年失业率有可能上升，但它还意图进一步放缓货币的供给。而仅仅在这次会议的几个月之前，经济顾问委员会向总统提交的经济报告还指出：“我们不会通过旨在导致经济衰退的政策以强制消除经济体系中的通货膨胀。”在20世纪80年代早期，美国联邦政府反复强调它愿意“接受高失业率以换取通货膨胀率的下降。”大通曼哈顿银行总裁指出：“该政策将倾向于可能会加深原本不严重的经济衰退，但这是必须付出的代价。通货膨胀是一种可怕的癌症，它会引发更严峻的形势。”
几年之后，沃尔克在回顾当时的情况时，强调了紧缩的货币政策和工人力量削弱及其更广泛议题之间的联系：“在反通货膨胀的斗争中，政府最重要的单方行动是镇压了空中交通管制员工们的罢工。”他认为，“这次行动对劳资关系有着非常深远、建设性的影响，尽管当时它还不是一个工资问题。”
由于美国经济的重要性以及它对全球范围内利率的影响，上述政策转变被认为具有特殊意义。实际上，美国是在追随德国的脚步，在20世纪70年代的通货膨胀时期，德国就维持了高利率政策。这一政策导致了马克升值，而马克的不断升值又导致了出口部门的紧缩，从而有助于缓和通货膨胀，并建立了德意志银行资质制度以对抗通货膨胀（在1979年，德国的通货膨胀率仅为4.1%，而美国的是11.3%）。撒切尔政府也在沃尔克之前开始实行紧缩政策，1979年~1982年间，英国的长期实际利率从负3%飙升到正4%，这不仅增加了贷款成本，而且提高了汇率，对制造业产生了残酷的挤压作用。在英国，尽管经济衰退减少了税收收入，但财政政策还是积极地转向限制，1981年减少了预算赤字。从1979年~1983年，英国的失业率从不到5%上升到超过11%。政策应该在考虑了货币供给的目标后审慎表述，这一点很重要。对于英国银行的管理者来说，泄露工作中暗含的天机是一项非常危险的举动，因为要么目标不能为公众所接受，要么目标不足以确保通货膨胀率的下降，或者两者都有。[1]”当然，通货膨胀本身是不受欢迎的，20世纪70年代的通货膨胀水平就更是如此，因为在名义收入（工资、养老金等等）调整的日子里，人们的实际收入在逐月下降。到20世纪80年代，大多数英国保住饭碗的工人都发现，他们的实际工资在稳步上升。
[1] 就控制货币供给方面来说，美国的政策表现显然在政治上不受欢迎，它把增加利息率归咎于市场的压力，Mussa（1994）。
另一件具有极大象征意义的重要事件是：密特朗领导的法国社会主义政府放弃了他们的扩张计划和增强法郎政策。“社会主义者企图恢复在1983年早些时候的通货膨胀和外汇危机中搁浅的经济衰退，因此，左翼政府最终推行了一种比先前的右翼管理者曾考虑的任何计划都更强劲的、更具市场导向的计划”。这一政策被冠以“通过抑制通货膨胀的竞争”的标签，其目标是降低通货膨胀率并以低于竞争对手的水平，保持法国商品在国际市场上的竞争力。很明显，这不同于以往通过货币贬值的方式来保持竞争力的传统政策[1]。到20世纪80年代末，法国通货膨胀率与德国的差距（在80年代早期，法国的年通货膨胀率高于德国6%~8%）基本上都抹平了。然而，到80年代中期，法国的失业率却达到了10%，并且一直居高不下。
[1] Blanchard和Muet（1993）。
最后一个以降低通货膨胀为目标的政策转折的例证来自于1991年的瑞典社会民主主义者。在传统上，每当中央集权的预算体系不能再将货币工资的增长保持在具有竞争力的水平上时，他们总是靠随机的货币贬值来恢复出口竞争力。考虑到金融自由化和巨大的投机潮流（见第三章），排除货币进一步贬值的可能性正在变得无法驾驭，1991年的预算说明书写道：
在通货膨胀率高于周边地区的经济环境中，长期保障就业率是不大可能的。为了保证就业和繁荣，在以后的几年里，经济政策……将以通货膨胀的持续下降为目标。这项工作必须优先于其他任何目标和打算。
随之而来的经济衰退，伴随着消费繁荣的破灭，失业率被推升至9%还多的水平，这对于瑞典而言是一个罕见的，难以想象的水平。
政策向限制性的政策转变并不是暂时地脱离常规。整个20世纪80年代以及90年代前期，OECD成员国的实际利率都远比“黄金时代”高得多。“黄金时代”阶段低实际利率帮助保持了高投资。即使到90年代末期有所回落，他们仍然保持较长时期的历史平均水平（见图2.3）。较高的实际利率在降低通货膨胀率方面具有的巨大作用，所有的OECD成员国皆是如此。在1980年，日本的通货膨胀率为4%，德国以及其他6个实施相似传统政策邻国的通货膨胀率为5%~7%。而就在同一年，瑞士的通货膨胀率飙升至约14%，法国、美国和英国的通货膨胀率为18%，意大利的是21%。到1997年，通货膨胀率大范围急剧下降。原本低通货膨胀率的国家完全消除了通货膨胀，而像英国这样通货膨胀率达3%的国家，几乎就可以登上通货膨胀排行榜的榜首了。
图2.3 长期实际利率（1850~2003）
实行货币紧缩和提升实际利率的政策逆变如何根本上导致了20世纪80年代和90年代的失业率的升高呢？凯恩斯曾浓墨重彩地讨论了这一个案，并指出了80年代一国货币紧缩政策和失业率上升之间的相关性[1]。既然多数情况下扩张性需求的下降是导致失业率上升的直接因素，那么，紧缩的货币政策在这一趋势中所发挥的作用，也就不足为奇了。然而，当利率成为引发连锁反应的因素时，政府当局往往就会对一些他们觉察出的经济问题作出反应，正如上面已经清楚讨论过的那样。例如，如果他们相信，失业率的上升为降低通货膨胀率所必需，然后，这就会成为解释通货膨胀压力的重要因素，而通货膨胀压力实际上是高失业率导致的后果。紧缩性的货币政策是降低扩张性需求和失业率上升的有效途径。在“非加速通货膨胀性失业率”的国家，政府会加紧收缩货币供给（例如，通过提高利率）。
[1] Ball（1999）。
当然，政府当局可能会小心翼翼地逐步降低需求和就业，降低的程度甚至比根据通货膨胀长期趋势得出的判断更深（一个众所周知的例子，21世纪初的欧洲中央银行曾为欧洲地区设定利率）。除了提高失业率以外，还有其他途径可以降低通货膨胀率，例如，通过工人和资本家之间签订社会契约来降低工资要求。一些国家，诸如，瑞士和英国，在20世纪80年代曾通过这种方式来避免失业率的大幅上升，日本的工资限制反映出一种有着相似影响的默许协议。
这一部分对货币政策变化的说明，奠定了我们理解20世纪80年代OECD成员国的失业率攀升得如此之高的根本基础。在一个较长的时期，紧缩的货币政策一贯是对20世纪70年代经济混乱状态——通货膨胀率上升、劳资冲突、利润紧缩和上一章曾述及的其他发展问题的应对之策。早在1943年，波兰经济学家卡莱斯基（Kalecki）就热忱而智慧地预见到凯恩斯的完全就业政策：
确实，在永久完全就业的体制下，“解雇”将失去其惩戒功能，老板的社会地位将会下降，而工人们的自我保护和阶级意识不断增长，为增长工资和改进工作条件而进行的罢工将会催生政治意识……对企业领导而言，他们更强调“工厂纪律”和“政策稳定”，而不是经济利润。阶级本能告诉他们：按照他们的立场，持续的完全就业是靠不住的，而且，对于一个“正常的”资本主义制度而言，失业是不可或缺的一部分。
因其认为高失业率是不可避免的或者是自然的——按照米尔顿·弗里德曼的说法，“非加速通货膨胀性失业率”的概念常受到批判。然而，根据卡莱斯基的说法，这种观点实际上是马克思所说的变相“保留失业大军”的观点——在资本主义制度中，失业使工人工资得以保持在资本家的控制范围之内[1]。继而，失业可能被看作是对劳资冲突以及它所造成的各种经济不稳定——通货膨胀和利润下降——的反映，因为随着政府对储备采取限制性政策以及公众信心的下降，商业投资开始萎缩。这种解释与图2.4显示的失业模式相当一致。1990年~1999年的失业率与那些国家1968年~1979年间的罢工水平针锋相对（不仅包括工资激增，还包括工人们在通货膨胀率上升时保持生活水平的愿望）。尽管有外在的干涉事件（如，德国的统一）和不同国家间存在的种种差异（如，西班牙农业生产的大幅下降），但在1/4世纪之前，一个国家的失业率明显与它的劳资冲突的水平有关[2]。
[1] 马克思认为，劳动力后备军是资本家控制实际工资的重要砝码。他强调，实际工资的迅猛增长会给收益带来极大的影响，另外将会减少资本的积累和对劳动力的需求。这种雇用的减少和后备军的增长推动了实际工资的降低。相比之下，非加速通货膨胀性失业率通常被控制在货币工资增长和通货膨胀方面。然而，当我们观察早先同20世纪70年代相符的通货膨胀增长和挤压利润时会发现，这种挫败发生在20世纪80~90年代。
[2] 这个图表仿效Blanchard和Philippon（2004），他们发现不同阶段和不同的罢工措施之间有重要的关系。他们阐明了罢工措施通过在工业生产关系中反映出的潜在的信任缺失。
图2.4 1990年~1999年的失业与1968年~2004年的罢工情况
为了实行适度从紧的货币政策，20世纪80年代末，中央银行超然于政治控制之外的重要性，得到了加强。英国的例子说明这其实根本就不必要，尽管英国的政治氛围本来有助于将那些对不受欢迎的政策归咎于所谓的“独立专家”，使撒切尔政府一直牢牢地控制着货币政策。布莱尔政府的财政大臣戈登·布朗采取了一系列重要行动，其中之一就是让英格兰银行负责设定利率。这是一次成功的赌博，它成功地说服了金融市场：工党已经为没有通货膨胀的时代作好了准备。
政府赤字
在20世纪80年代经济衰退的早些时候，英国撒切尔政府拒绝以扩张性的财政政策维持需求和就业，并代之以审慎的紧缩性政策。无独有偶，1992年美国克林顿的行政内阁也曾拒绝扩张性财政政策以削减财政赤字。此外，欧盟也采取积极的限制性政策，最终达成稳定与增长协议，并承诺在这个经济周期中平衡一般预算。
传统的凯恩斯主义认为，在经济衰退时，应该通过财政的“自动稳定器”（像税收收入的减少）功能允许扩大赤字，并辅之以适度的财政扩张（如，增加政府支出）刺激需求。但这并不意味着，政府要长期参与到大量赤字的管理中。凯恩斯假定：扩大消费将刺激私人投资，而私人投资将取代政府诱导性的需求刺激。确实，私人投资在20世纪50~60年代非常活跃，OECD成员国根本无需依靠财政赤字来维持经济增长（见表2.1)。但凯恩斯主义并非福利国家金融问题的长期解决方案，它只是一种在需求不足的情况下暂时采用的财政赤字政策。当然，在斯堪的纳维亚——在那里，福利国家发展得比较深入——国家、政府一般拥有大量的财政剩余，并提供贷款给私人部门[1]。
[1] 过去的一个阶段1960~1973年，丹麦、瑞典、挪威和芬兰实施预算剩余平均高过GDP的3%。
表2.1 预算赤字（1952~2004）
1974年欧佩克石油危机以后，由于税收收入几乎停滞、福利国家持续通货膨胀以及总需求扩张等压力，政府赤字迅速增加并持续下来。到20世纪90年代早期，财政赤字仍在持续扩大¬¬——如果考虑到通货膨胀对减少国债实际价值影响力消退，赤字规模可能更大。直到90年代的后期，欧洲和美国（尽管日本还没有）的政府赤字的大量减少才标志着公共部门财政中的财政传统的恢复。
金融市场的大部分生意都是向政府贷款的，但它们为什么还如此反对政府赤字呢？据报道，在1992年12月，联邦储备委员会主席艾伦·格林斯潘就职前与克林顿总统会见时，清楚地阐述了这一观点：
股票持有人和商人被误导，预期联邦政府的预算赤字在很多年内都会长期、持续增长，而他们所预期的赤字规模增长将会非常之大，并被认为是不稳定的。格林斯潘说，历史证明：在如此巨大的联邦支出的影响下，在某种程度上，通货膨胀将不可避免地猛增。20世纪70年代的两位数的通货膨胀率是因越南战争而产生的预算赤字引起的。投资者现在都非常慎重，他们因对联邦赤字的预期而需要一种更长期的回报（财政部股票——AG的长期利率）。
克林顿接受了格林斯潘的观点[1]。他的赤字消减计划带来了20世纪90年代末期的预算结余。按照罗伯特·鲁宾（Robert Rubin）——他后来成为财政部长——的说法，该计划是促进20世纪90年代的美国繁荣的“关键的和不可或缺的因素”
我清楚地记得20世纪90年代初的经济萧条，它的中心特征之一是市场缺乏信心……部分是因为我们的财政状况无力有效地管理着部分地方的经济，财政纪律也不严格。1993年的赤字削减计划的后果——市场一旦确信为真，就不仅仅会带来利率的下降，而且还会带来信心的极大增长——以我的判断，这个结果更为重要……这种信心的增长影响了投资、扩张和雇用等商业决策以及消费决策，使得外国资本蜂拥而至，在我们这样一个储蓄不足的国家投资……如果没有由赤字削减措施以提升人们的信心，那么投资繁荣就不会发生。
[1] 这里，关于克林顿是如何解决股票市场压力有不同的记载，Robert Rubin，已经从华尔街转移就职到克林顿的国家经济委员会，他回忆道：克林顿说赤字缩减已经成为问题的关键……这需要我们把经济带回原来的轨道（Rubin 2003：119）。一个可变账户促使克林顿作出反应，去讨论赤字紧缩对利息率的影响：你的意思是告诉我，这个计划的成功和我再次当选取决于联邦储备系统和一群让人气愤的债券交易员（Woodward 1994:84）。
鲁宾的论述首先强调了投资刺激经济，增加赤字对股票市场以及商业信心的不利影响，由于实际投资的下降而实行凯恩斯主义的扩张性财政政策。长期以来，德国的保守派经济学家一直认为，这种观点的有效性明显依赖于经济和政治环境。当政府债务的增速超过GDP的增速，并且以一种危险的、不稳定的方式螺旋攀升时，人们就会相信继续扩大预算赤字是很不利的。然而，这并不意味着增加赤字不可能支持需求。凯恩斯主义对1990年德国统一后经济的强劲刺激，或者对乔治·W·布什减税政策的影响，都是扩张性的财政政策强烈影响需求的两个例子。
在如何削减赤字的问题上，金融市场远不是中立的。在华盛顿召开的商业圆桌会议“相信削减的赤字应该完全或很大一部分来自减少开支，如果可能的话，也可以增加少量税收。”通过对OECD成员国缩减赤字政策的广泛研究，这一支出削减计划显得更加可信：
财政调节首先依赖于税收的增长，特别是家庭税收的增长，它通常无法永久性地阻止公共债务的持续增长。但反过来讲，那些有助于解决消费问题的举措，尤其是那些经常被认为是不可企及的措施——社会保障、政府工资等级和就业等——往往会取得一定的成功。
这一发现的正确性被热烈地讨论着，尤其是它对20世纪80年代中期爱尔兰财政稳定所带来的增长“奇迹”的解释。如果税收的增长可以从更高的工资要求中得到实现，那么通过削弱工人的谈判力量，就可以使削减政府雇员和福利利益更有成效。在其他情况下，组织起来的工人可能会同意增加税收，反过来要求政府维持福利支出。尽管有这些难题，但欧洲委员会在引入欧元前还是无条件地促使削减福利开支而不是增加税收[1]。结果，欧元区的预算巩固主要来自于削减开支。但是，相当一部分的开支削减来自于利率支付（因为利率下降了），而不是项目开支。在德国和法国，欧洲发展与稳定条约的预算目标——赤字被限制为GDP的3%，以在本次经济周期实现预算平衡——于2004年失败了，即使在欧元区经济增长的背景下，它们的赤字仍就居高不下。
[1] 欧洲委员会（2000：21）。
在美国，向传统财政的回归比在欧洲成功地多，但也很短命。股票市场崩溃和2000年的新经济繁荣之后，布什政府遭遇的经济衰退、税收减少、开支增加（特别是军事开支），使得2004年美国的财政赤字高达GDP的5%左右。长期低利率政策表明，美国的股票市场异常活跃。布什政府中几乎没有人仍然相信里根总统的“巫术经济学”：削减富人的税收有助于刺激工作、储蓄进而促进经济增长。但是，正如《金融时报》指出的：如果期望的扩张没有发生，并且赤字在不稳定的高位运行，共和党将会提交一套更迅捷的方案以强力推动减少社会计划开支[11]。的确，1979年以后的历次反政府赤字运动已经为我们提供了武器，成功地赢得了限制政府支出的战斗（见图1.8）。
[1] 《金融时报》评论2003布什的减税政策是“一群疯子正在掌管疯人院……计划删减联邦支出，社会工程尤其是一个选举伎俩，但是政府财政危机使得通过减税这样不正当的途径获得扭转，成为可望而不可即的预期。”（Krugman 2004：446）
到2005年，“预算稳固”的目标处于混乱的状态之中。日本的高赤字存续了许多年，美国的财政赤字不断膨胀，欧洲因德国和法国没有达到欧盟的3%的赤字目标而争吵不休。持续的预算赤字给出了这样的信号：对获利投资的期望没有信心。高投资会促进产业和收入的增加，并相应增加税收收入，减少赤字，就像20世纪90年代后期美国经济繁荣所表现出来的那样。2000年以后，整个OECD成员国的投资都显得相对缓慢，尽管这些国家有着比较低的、稳定的通货膨胀率、利率有效地恢复和劳资冲突明显的消失。这些问题我们将在第六章加以讨论。
国营企业的私有化
优先考虑强调金融纪律和控制通货膨胀，并与减少政府的经济干预相配合补充，这里，最明显的例子是国营企业的私有化。
国营企业在资本主义经济中的位置总是很尴尬的。它们主要存在于公用事业和其他基础产业领域，它们一方面是社会主义的桥头堡，另一方面提供着大量廉价的资源，而这些正是私有企业利润增加的重要来源。国营企业在两者之间反复徘徊，地位尴尬。就其前一个含义而言，国营企业可以影响经济结构，避免滥用其垄断地位以及允许工人参与制定决策等尝试。或者，虽然与私人部门同样是资源的投入者，但它们却常被指责不够有效率和经常接受政府的补贴。
尽管个别企业就像“跛脚鸭”一样，定期投向公共部门怀抱，并在缓过劲儿来之后再脱离公共部门，私有化作为一项计划一直到20世纪80年代中期才开始启动，到90年代晚期在世界范围内达到顶峰，其后，随着大部分前景比较好的企业在许多国家被相继私有化，私有化本身也出现了下滑趋势。据调查，国营企业占全球GDP的比重从1979年的大于10%，下降到了2004年的少于6%。在全球范围内，私有化贡献了1.25万亿美元还多。到2000年底，私有化的总收入使日本、法国和德国的GDP都增长了3%，英国则增长了10%。在英国、法国、德国和意大利，私有化的石油公司和电信公司是股票交易中最有价值的公司，而在澳大利亚和日本，它们也是股票交易中第二有价值的公司[1]。下面的讨论将以英国为重点，英国是私有化运动的先驱，现在也被推崇为解除管制和减少国家干预的典范。在菲沙研究所的“经济自由”排名中，英国从22个OECD成员国中的第15位跃升至第1位[2]。
[1] Bortolotti和Siniscalco（2004）和Megginson等（2005）。
[2] Card和Freeman（2004）。
现在，通过打破垄断、市场自由化以及公共定价等方式，将竞争压力引入私有化企业存在很多问题[1]。这里，我们关注的是私有化对生产的广泛影响以及它的收益是如何在股东、消费者和工人之间进行分配的。
[1] 见Green和Haskel（2004）的一个关于英国最近私有化的评论，它依赖于下段几个方面的论述。
私有化减少了国营企业对英国GDP的贡献，1979年国营企业占GDP比重为12%，现在则下降到不足2%。英国最重要的私有化企业是英国电信公司，当时英国对其进行私有化最根本的动机是财政的压力。英国电信公司在增加更多的投资以追赶新技术革命方面还有很多的未竟工作，而且，它只要还是公共部门，就必然接受财政支持从而增加财政赤字。然而，英国政府的宏观经济策略是限制货币供给以在经济生活中强化金融纪律，减少赤字正是这一政策的关键因素。1984年，英国电信公司非常成功地降价出售了50%的股份，因为股票定价较低，所以消费者立即就获得了英国电信公司33%的股份。英国天然气公司、英国航空公司、英国钢铁公司、英国自来水公司和英国电力公司也紧随其后连续进行了私有化。1992年的大选以后，英国铁路和英国煤炭也实行了私有化。
私有化的财政动机看起来并不很强。因为尽管可以用私有化的收益来偿还一些国家债务，从而节约了政府的利息开支，但它同样也使政府丧失了国有股份的同等利润。政府出售国有股份以增加对英国电信公司的货币拨款，与将电信公司私有化并将所持股票出售给公众，仅仅是表面上有所不同而已。除非政府赤字非常大（在1984年占英国GDP的4%），甚至要“把国家财产统统卖光”（就像前首相哈罗德·麦克米伦说的），我们对金融市场还是暂时可以安心的。
除了能给政府带来立竿见影的财政助益之外，推行私有化还有根本性的理论动机，即如果企业受到私有部门的竞争规则的压力，就会变得更加有效率，就会给经济带来更实在的好处——降低物价和提高生活水准。对这些利益的期待会盖过私有企业可能拓展其垄断地位的消极影响。在适于竞争的地方开放市场，或者在价格不规范的时候进行调节价格，再加上机构投资者追求利润的压力，这些都是新的私人部门管理者被迫在原本不景气的企业削减成本的可行途径。
很难找到强有力的证据，来证明私人部门所有制的转变对生产效率的影响[1]。一份有关OECD电信业的详尽研究发现，私有化之后，物价降低了，生产效率提高了，服务水平也有所改善了。然而，这个证据却与下面的事实并行不悖，即上述变化是引入竞争的结果，而这一点即使不进行国营企业私有化也能够做到。OECD发现，除了竞争的影响之外，没有清楚的证据证明私有化本身对上述变化具有任何影响[2]。最新的有关英国私有化的分析认为：“这样描述私有化的结果可能是公平的：它表明在实行私有化的过程中，企业趋向于生产效率的明显改进（也有一些例外），但是它没有证明私有化后，这些企业能够维持更快的增长。换句话说，这只是一种赶超型的步伐，而不是步伐的完全改变……私有化承诺是否是私有化重组前期获取收益的重要条件，仍是一个公开的问题。”在私有化之前，政府竭力优化产业结构，以提高利润和预期的销售价格[3]。这些行动发生在私有化之前的事实表明：私有化本身与效率之间并没有直接联系。
[1] Wilner（2003）提出了一个带有怀疑性质的评论。
[2] OECD的报告（2003a：36）。
[3] 1979年，英国的实际回报率在国有化产业的资本重置成本是0.6%，而相比之下，私有化产业是8.4%。
私有化最频繁的部门是公用事业和英国天然气公司以及电力、自来水等部门。它们的私有化发生于1986年（英国天然气）到20世纪90年代早期（电力部门）期间，为私有化过程中谁获益、谁受损提供了一个有趣的例子。表2.2给出了这些部门资本和劳动力投入、生产率的提高及工资、利益等变化情况。第一个时期是1970年~1979年间，包括工党执政的那几年；第二个时期是1979年~1990年间，包括撒切尔政府对工业的逐步重组以及私有化之前通过政府颁布财政目标的方式提高效率的企图，最后一个时期是1990年~2002年间，这贯穿了三大部门全部被私有化及其监管体制确定、运行的那些年份。
表2.2 英国公用事业的产出和投入（1970~2002）
从表2.2中可知，股本加速增长的幅度很小，那些希望更快地引进新技术的人对此一定会感到非常失望。然而，就业的趋势则更戏剧化一些：这些部门的就业率已经持续下降了很长一段时间，但它的下降在20世纪80年代私有化之前突然加速了，到90年代，下降的速度甚至更快。连续12年的每年4%的失业增长率意味着，从1990年以来，劳动力已经减少了将近一半，这种优化的影响就是劳动生产率的迅速提高[1]。
[1] 即将私有化的股票合理化中的一个最富戏剧性的产业就是煤矿。在1994年的私有化时期，只有12个煤矿在运转；相比之下，1984~1985年前期，有172次矿工罢工，剩余煤矿的生产率已经达到了以前的2倍（Glyn和Machin，1997）。
由这些经济结构优化产生的效益是如何进行分配的呢？1979年以后，能源和自来水的价格总体上没有消费者价格指数上涨得快[1]。1990年以后，这一差额每年翻一倍，达到了2.7%，这就表明：竞争和规则的压力将高生产率带来的部分利益分配给了消费者。
[1] 这不是指汽油或电的整体价格，而是指煤矿和汽油供给企业的附加价值。Green和Haskel给出了能源和水资源的价格数据（2004），按时石油和电的价格下降伴随着水资源价格的大幅上升。
1990年以后，随着工资水平的下降，这些部门的实际利润上升了。但利润增加的数量并不十分可观，这与这样一个发现相一致：长期股东从私有化的产业中获得的收益并不比从完全私人部门中分得的收益更多[1]。
[1] Green和Haskel（2004：74，99）支持这些观点。
私有化的最佳受益者是证券投机者（卖掉股份以迅速获得收益），在私有化的组织、管理中赚得脑满肠肥的伦敦公司以及那些收入迅速膨胀的人[1]。私有化的主要的受损者则是那些相对失去了可观报酬的工会工人。尽管煤炭工业的私有化因其对煤炭工人权力的影响而被称为“最好的私有化”，但研究表明：在英国，没有证据证明私有化本身与工会的成员关系或其谈判权力的下降有关系。日本的情况正好相反，对铁路、电信、烟草和盐业等垄断行业的私有化对削弱“日本工会运动中的激进分子产生很大影响”[2]。
[1] 收购BT股票的即时收益并不明显。Megginson和Netter（2001）的一项研究报告表明，英国私有化产生的一个平均及时价格增长超过了提供价格的约40%。
[2] Itoch（2005）。
尽管OECD对经济重组和私有化给予了相当积极的评价，但他们同时承认，他们“有可能带来某种程度的混乱和失业，至少在短期内如此。此外，……在许多情况下，私有化之后就业率下降仍将继续。”他们还指出，虽然私有化了的企业的工人得到了更多的工资，但据报道称，他们工作时间延长了，相应的工作保障措施以及工会力量也降低了。一位劳资冲突仲裁指出：在伦敦，除了更加糟糕的所谓“工人条款”之外，那些私有化的、解除管制的公交公司的司机们很少有抗争的手段，而这将带来“工人作为服务者投身于公共交通事业意识的消退。”
大约过了10年的时间，OECD成员国的私有化就从强硬的右翼政府（以撒切尔政府为代表）的激进政策转变为左翼政府执政时的大众意见。法国是这种转变的典型。1981年，密特朗当选总统后提出了一项强力计划：即通过接管电子和化学等工业集团、39家银行（国家在银行业中的股份从60%上升到90%）以及其他产业中的主要企业（见第一章）等方式，积极扩展国有化。这些国有化措施使国家在工业中占有的股份翻了一番，达到了22%[1]。1983年的微观经济危机和政策转变以及右翼政府连续对一些优选的国营企业进行私有化、阻止企业集团内部企业的交叉控股之后，这些举措首次被短暂搁置。最终，在20世纪90年代的后半期，莱昂内尔·若斯潘（Lionel Jospin）领导社会主义政府进行私有化的企业数量比前6届政府私有化企业的总和还多，范围几乎包括了所有政府掌控的银行和保险公司。列·蒙德（Le Monde）指出：“出售国营企业而又几乎没有引发争议，这种情况是很少见的。”在许多私有化的企业中，国外的金融公司获得了很多股份。
[1] OECD（1983）。
私有化仅仅是政府从市场领域退却的诸多行动之一。OECD制定了关于7类工业——包括能源、邮政、电信、交通（铁路、航空和公路运输）的管制程度的指数。该指数既包括公有制程度，还涉及放宽行业准入和市场结构的各个环节，并且显示了20世纪80、90年代放松管制的过程。1978年，美国是21个OECD成员国中管制最少的国家[1]。到1998年，只有希腊、意大利和葡萄牙3个国家的管制程度比1980年的美国要高，有15个OECD成员国的指数至少比20年前的低1/3。英国成为管制最少的国家，其管制程度只相当于美国1978年的水平的1/4。
[1] Nicoletti等（2003）
20世纪80年代，只有美国解除了生产市场的管制，到20世纪90年代，这就变得十分普遍了。对1998年以来OECD深入分析表明，应该考虑将以下3个领域全部、迅速地解除管制，包括国家对工业的控制、对创业精神的阻碍（创立公司时管理上的和法律上的困难）以及国际贸易和投资障碍（所有权、关税等等）。从总体上看，OECD的评估是：仅仅在这5年里，管制就减少了大约1/4，而且，有这样一种很明显的趋势：管制最多的国家往往也是解除管制最多的国家（意大利和法国是最好的例子）[1]。
[1] OECD（2005）。
政府服务和私人采购
政府支出总是涉及政府部门提供的服务和从私人部门购买物品和服务。伴随着国营企业的私有化，这些企业转而以销售为目的从事生产和服务，政府采购也出现了由内部提供转变为向私人部门购买的趋势。如果私人供给更便宜的话，那么转而从私人部门购买则可能节省开支（把医院的清洁服务外包出去），这也可能成为一种威胁，即以这种转变向公共部门的员工施压。在1987年~2003年间，英国政府从私人部门采购的物品和服务的经常性支出占总支出的比例从37%上升到了48%。现在，在绝大多数国家，公共服务的外购和合同外包趋势都是很普遍的[1]。
[1] Journard等（2003）
回顾先前英国公共部门采取的服务外包的成效，我们可以发现，服务外包节省开支的比重经常保持在10%~30%之间[1]。有些研究——尽管不是全部——认为，如果公开竞标之后，合同仍保持在公共部门内部，那么所节省的开支与服务外包差不多。伴随着私有化，这样的问题就出现了：节省开支是由公共服务供给企业的私有化所致，还是源于更严格的财政控制和竞争（这可能并不需要私有化）？研究中所列的其他国家与刚才交代的英国情况大体相似。对学校清洁工作的调查表明，以质量下降为代价换取节省开支的担忧是不成立的，但是，以下的结论似乎是合理的：节省削减成本的最大因素常常是“更加努力地工作……更低的工资水平和满意度更低的工作条件。”据《卫报》报道，政府在对外包的检查中发现，效益来自于精减员工以及降低手工劳动者的小时工资，这一检查是迫于工会的压力而开展的，但却由于某些不明原因最终被放弃了。
[1] Domberger和Jensen（1997：72-5）。
早在保守党执政时，英国政府就开始利用私人资金为公共部门投资计划进行融资，私人融资计划（PFI）自然成为这一模式的先行者。自1997年以来，这种融资形式为公共服务贡献了10%~15%的投资。到2003年上半年为止，这种支付形式帮助建成了600多个新公共设施，包括34家医院、119个其他的健康设施以及239个新建和翻新的学校[1]。就像10年前的私有化一样，这一模式最吸引政府的是一部分投资支出从总公共支出中去除了。特别荒谬的是，财政大臣自己的财政规则明确地允许预算赤字，为公共投资提供财政资助。主要的结果是使资金多被用于支付建筑设施的年租金，而不是全额支付建筑费用。而且与通常的合约相比，在项目的整个过程中，需要花费更多的资金。这是因为，政府承诺给私人部门承包商的返还利润比政府要求其为自己贷款支付的利息要高得多。一种最新的、对这种融资类型代价的反思总结为：
在合约界定清晰、风险一目了然、交易费用较低、供给存在竞争的情况下，财政政策是积极的，然后，公共消费和私人财务可能非常相似。不幸的是，对于很多公共服务而言，很少可以具备这样的条件。因而，一般地坚持私人资助公共部门将会把大量支出转移到纳税人和/或公共服务消费者的身上。
[1] 英国财政部（2003b：13）。
基于可以从PFI获得的利益，合同方会签订合同，进而会管理整个项目。研究发现，建筑工程开销超支和竣工日期延期的成本要占到PFI工程的20%~25%，而占公共工程的比重则高达70%~75%[1]。当私人承包商拥有一个修缮建筑和提供服务（像清洁服务）的合同时，PFI实际上还涉及合同外的一些附属服务（比如，先前讨论过的，具有节省成本的潜在可能性）。
[1] Grout和Stevens（2003：230）。
作为私有化的主要结果，同时也为公共部门向私人部门购买服务的发展趋势所推动，英国公共部门的就业比重从1981年的27.4%下降到2003年的18.1％[1]。
[1] ONS（2004）。
私有部门对英国国家医疗服务系统（NHS）的影响日益加深的一个特征就是：NHS中那些负责制定政策的部门与那些希望从外包中获利的私有部门间的人员流动变得更加频繁[1]。如果提供公共服务与满足私人消费没有区别，那么，将私人部门的方法引入公共服务的逻辑就非常明了了。然而，许多公共服务——如健康和教育是基于“公共利益”而生产的，它们已经是公共提供了。这反映了平均主义的观点，即每个人，无论其收入或能力如何，都应获得体面的服务水准，让社会中的所有人都能从健康的、受过良好教育的人群中获益。这给那些在公共部门工作的人以更多的动力。现在可以总结如下：“非获利性的行动和公共部门的官僚都是因使命而团结一致的组织。使命的概念替代了通常对利益的关注。我们这样认为：当人们认同于组织的使命时就会更努力地工作，而这将进一步提高生产效率。”但这也存在潜在的危险：献身于公共服务的高尚水准可能被私人部门管理的利益导向逐渐削弱。一位非常有影响力的顾问认为：英国政府之所以会犯下这一错误，是因为它在尝试“改革”公共服务的过程中，过分强调对个人绩效的回报，“而不是给予每一相同工作水平的人合理的报酬以及强调工作、专业标准和专业技能的重要性。”
[1] Pollock（2004）。
劳动力市场解除管制和失业
20世纪80年代失业率的增加最终导致国际组织共同发起、支持解除劳动力市场管制的议案。1994年，OECD率先出版了大量的《就业研究》。其中，就业策略所提出的一些建议是没有争议的，例如：制定微观经济政策，以鼓励可持续增长，提高劳工技能等。但也有一些建议是极具争议的，如下：
通过解除限制（如，工资需要反映当地的生活条件和个人的技能水平）使工资和劳动力价格更富有弹性，特别是年轻工人的工资。
改革就业保障规定，因为该规定会抑制私人部门扩大雇用规模。
改革失业和相关福利体制——它们与税收系统的相互影响——例如，实现社会基本公平目标的同时，并不妨碍劳动力市场的有效运转。
提倡这些政策的例子包括：
如果确定法定最低工资为推进反贫困战略所必需，那也要考虑它对就业的影响，包括：
把它同物价而不是与平均收入挂钩。
确保最低工资按照年龄与地域的不同而有所区别……
如果现行规定严重阻碍经济重组以及新劳动力的雇用机会，那么应放松对解雇问题的强制性限制措施。
在那些长期内就业比较紧张，但还保留迅速就业的可能性的国家，要限制失业保障金（UI）的受益权。
在削减过高的税后退休替代比率，提取利润前，应评估那些需要较少工作经历的岗位上的工人的经历。
在改革中，OECD不再是一般地发布命令，而是针对每个成员国提出特殊建议，以作为其“执行就业研究”计划的一部分[1]。这些建议以30个小标题的形式提出来。其中，14个涉及利润和税收问题，例如，降低替代品的比率、严格资格条件等；6个涉及工资结构，包括扩大工资分配；10个涉及就业保护，如，放松解雇管制、强化临时工管理规章。另一方面，OECD给澳大利亚和美国提出4项建议，而给芬兰提出了31项，德国则是23项。OECD还出版了其建议的执行度的测量结果：新西兰和英国80％以上的执行率居于领先地位；法国则基本上跌至谷底。
[1] OECD（1999）。
最近，IMF也加入了这场争论，在其标志性刊物《世界经济展望》（World Economic Outlook）中，有一章明确地以“失业与劳动力市场体制：改革为什么成功”为题。就像IMF所指出的那样，长久以来，国际组织一直在讨论“失业的根源在于劳动力市场体制”的判断，因此，也一再地要求高失业率国家进行全面的体制改革以减少“劳动力市场的刚性”。他们宣称：“居高不下的失业率只有通过结构性改革才能解决，并将欧盟地区的失业保险金、劳动税和就业保护立法水平降至美国的水平，并描述为‘受欢迎的措施’。”他们还声称，“通过采取这些措施可以使失业率降低差不多3个百分点。”
怎样才能有力地证明，这些政策建议产生了人们所预期的那些影响？对这一问题，除了一些对上述政策建议的信心之外，还远没有形成定论。以失业保险金为例，人们普遍认为它会导致失业。退休金替代比率的确提高了，特别是在20世纪60年代晚期到80年代早期的欧洲。现在，如果我们能够以更广阔的跨国视野来看待这一问题，就可以用欧洲的替代比率和失业率变化的适当程度来尝试着确定它们与失业的关系（见图2.5）。根据OECD的数据，6个欧洲国家的“非加速通货膨胀性失业率”比美国要低，另外3个包括德国在内的国家也比美国高不了多少。失业率和救济金之间的关系，如果一定要说的话，它们处于一个“错误”的方位上（高救济水平往往伴随着低失业率）。当然，还有其他许多因素在影响着失业，但是，如果救济金非常重要的话，我们可以预期它与失业率存在着某种程度的“正向的”（积极的）联系。贝克等人的研究（2005年）展示了将救济金（与失业率缺乏简单的联系）应用于其他可能的方面（例如，就业保护和协会会员）的过程。
图2.5 结构性失业与失业救济金（1999）
如此简单的跨国比较，当它们用以支持文章正在讨论的观点时颇为引人注意。但这种比较太简单了，忽略了许多本应考虑在内的因素。这些因素包括：经济动荡（各国都需为之奋斗）的国别差异、因时而变的劳动力市场体制以及二者之间的相互作用等等。还有大量的文献论及于此，以至于很难给出哪怕是非常简要的总结。然而，在运用各种数据集与方法进行比较分析之后，我们可以得出这样的结论：统计得出的结论是“没有生机的”[1]。这并不意味着，没有任何符合期望方向的结果，而是意味着它们的量的重要性没有或没有被很好地测量出来。
[1] Baker等（2005）。
在第五章，我们再来进一步探讨解除劳动力市场管制的相关影响。这里，需要强调指出的是，尽管几乎没有证据表明，解除劳动力市场管制能够带来大量的好处，甚至人们完全淡忘了它的代价，但解除劳动力市场管制的步伐还是大大加快了。解除劳动力市场管制需要付出显著的代价[1]，即削减社会贫困群体（失业者）的工资或加剧大批工人的工作不稳定性（包括低收入者）。从高就业角度来说，如果支付的薪酬是稳定的、可观的，那么，开支与收益将会相当。但是，资本家很明显将会得到雇用和解聘等方面的更多自由，从中获取更大的收益。因此，即使没有强有力的证据证明解除管制将会减低失业率，但也还有很多人支持解除管制。
[1] Agell（1999）。
小结
本章讨论了伴随着保持低通货膨胀率的优先地位和限制预算赤字努力地向紧缩的货币政策的转变。这些措施在经济迅速增长的地方取得了一定的成功，但是，在日本、欧洲和美国却相继失败了。因为在这些地方，经济萧条或萎缩的恐惧占据了主导地位。政府急剧减少了其对经济中最具影响力的部门的干预力度。以私有化和大范围减少商品市场管制的方式作为政策向财政节约政策的转变。最后是国际组织发动的颇具影响力的运动，这场运动主张通过减少失业救济金，降低最低工资和减少就业保护的方式（这些都是20世纪60年代和70年代艰难获得的）解放劳动力市场中的市场力量。这些发展对经济增长、稳定和不公平的广泛影响将会在下一章详细讨论。但是，我们首先需要检验一下对资本所有权的权力超过私人部门企业的作用以及与其相关的金融部门的重要性的再说明。
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