第五章 国家的雇员

一

　　发达资本主义国家的政治领导人通常带有特别的政治和党派标记，而最上层的文官通常不是这样。毫无疑问，在一部分这样的国家中，政府把它们自已党派的和有相同政治见解的人士带进行政机构，或是在提升其他人之前先提升这些人。但是在绝大多数情况下不指望这些制度中的行政精英成为党员。相反，文官自己始终坚持说他们在政治主子指导下推进国家事业的过程中，他们压倒一切而实际上惟一关心的是政治上的“中立”。

　　前已指出，把高级文官看作纯梓的政策执行者，认为他们很少或者说根本不介入决策是完全不现实的。这并不是说官僚必然“渴求权力”，也不是说由他们“治理国家”以及那些大臣只是在官僚统治中虚有其名。这一图景与现实并不相符。正确的看法是介于这些极端观点之间：必须接受这样一个一般的模式，即这些人在政府决策中确实起了重要的作用，因此，在其社会政治力量的构成中形成一个不可忽视的力量。

　　至于这一力量使用的形态，时常打着那种“中立化”的旗号在很大程度上纯粹是在迷惑人；事实上，只要稍作思考必定便会看出那是荒谬的：那些埋头于公共事务的人和那些不仅在实施政策而且在决策中起主要作用的人，他们实际所做的似乎并非超然于某种既定的意识形态倾向，然而他们自己可能很少意识到；而且，这些倾向不能不影响到他们提供咨询的整个特点和方向，以及他们处理其行政工作的方式。^[1]

　　对于这样一些意识形态倾向的存在不应有更多的怀疑：在发达资本主义国家中，一般来说它期待高级文官在国家的委员会中起一种保守的作用，以增强政府中已经发展起来的保守主义倾向，并且在他们不大被扬名的政府中充当一种抑制因素。

　　就保守党政治领导人来说，这种倾向可能接受在这个或那个改革项目上一种自由的或渐进的思想，以及对社会秩序许多方面所持的怀疑的、甚至是冷嘲热讽的态度。在每一个资本主义国家中，文官个人往往在社会、经济、行政和军事改革中起着显著的作用。但是总的说来，这是例外而不是一种规律；而且，实现这种情况时，其改革倾向始终完全是与现存的社会秩序不矛盾的，并且对加强现存的社会秩序构成了一种强有力的支配和决定作用。

　　只要存在意识形态倾向，很明显就没有理由问为什么上层文官在不同的保守主义政党和团体的代表交替执政时不应该或多或少地保持“中立”，对他们来说，有充分的理由以同样的热情在这种可能被普选冲击的狭窄的范围内为各个政府服务。

　　正像社会民主党政府上台执政时那样，甚至在这种范围加宽之时，也无须较大地背离这种“中立”。正像已经指出的，后者从来不曾试图执行一套自己硬要大大背离保守党的利益和思想模式一脉相承的政策，而面对这样政府的文官也就不曾有过要在他们认为“国家利益”和服务当时政府之间顾及谁而作出明确的抉择。

　　顺便说一句，这就是为什么社会民主党的大臣们时常表现出的忠诚却成为令人作呕的献媚。“他们的”文官的献身精神和热情，必然多少表现出一点天真甚至可怜。因为他们赞美的忠诚不过是表现文官们像社会民主党领袖们对于保守党的意图所具有的无限的适应性那样，具有无限的意识形态和政治上的适应性。

　　一种好像很有道理的说法认为，由于在一个发达资本主义国家中设想的方案一直没有成文，如果一个想要进行革命变革的政府上台执政，高级文官如何选择和它可能发挥何种作用，必定难以推测。总而言之，这样一个政府恐怕会寻求对行政机构进行广泛的变革，并且引进那些有热情并支持它的人士。事实上，决心进行重大的行政变革大概是对它意图严肃性的一个重要判断准则。因为它如果不这样做，完全可以想像它会得到一批这样的官员，其主要关心的一件事，实际上是他们压倒一切真正关心的一个问题，乃是限制这样一个可能造成“伤害”的政府；并且，对于他们认为极其厌恶并确认有害于“国家利益“的行政措施，尽其全力进行干预。是否就会造成左派通常预言和担心的“行政破坏”，还是很难说。重要的一点是，毫无疑问，政府视地点和环境决心进行革命变革，自然无法期望于他们的那些自我标榜“中立”的传统行政精英，更不用说依靠那些对他们的政策有所要求的有献身精神的热情支持者。

　　在这个问题上，它甚至不是惟一的对付这些传统精英感到困难的政府。任何一个想要“激进”改革的政府，多半会发现——如果不是大多数的话——也有许多对其事业并不那么热心并十分可能怀有敌意的顾问。一个对其同僚知心并且得到他们支持的强而有力并有决断的政治领袖，完全能够越过他前进道路上的障碍。但是，这和说在这里不存在障碍不是一回事，至少像纽斯塔德教授就美国的情况所说的，因为“现在拥有职位的上层专家差不多可能不受限制地保持他们长期任职期间拥有的巨大权力”。^[2]西森先生一直认为，就英国来说，最上层文官的任务和“国王一样，是要保持连续性”，并且，“他的职业要求他更多地关心王国的连续性而不是政党的成功”。^[3]下面是一种非常可笑的说法：因为上层行政官员完全不具有西森先生所说的“中立”的特点，按照他的意见，后者对于政策所采取的完全是非中立的态度，以确保“王国的连续性”，在他看来，对于改革则没有或者说对他来说看起来没有对它构成威胁。虽然如此，行政官员很可能屈服于他的政治主子，并为了他们而执行他认为是错误的政策。但是他们别无他择，只能在寻求“限制损害”上做些努力。这种态度极像是在愚弄激进的改革而不是增加它成功的机会。总之，最上层的文官在国家体制内发出的声音是慎重的，稳健的，他们永久的座右铭是“不要过分努力”，^[4]至少对于激进改革是如此。正像他们通常所表现的那样，他们没有政治家们追求选票时所受的那样各种的压力，他们在很大程度上起着一种为现状、保守的惯例和被视为神圣的常规辩护的作用。这可以被认为是值得赞扬的和必不可少的功能，也可以不这样看。但是，它与通常认为发达资本主义国家中文官“中立”的观点是矛盾的。

　　发达资本主义国家中上层文官的保守主义不仅需要一般地看待，而且对有关这些特殊社会阶级等级制度和阶级结构加以专门研究，并且要看到，它主要的意图不是单纯保卫一个社会等级，而是要捍卫这些社会中那种特定的社会等级模式。换句话说，这些国家中上层文官不是一般的保守；他们是这样意义上的保守派，即在他们所处的领域内，他们是有意识或无意识地充当了现存经济和社会精英的盟友。

　　造成这一现象原因不止一个。最明显的一个原因前面已提及，这就是最上层文官的社会根源、教育和阶级处境，使他们成为其思想、偏见和眼界大都受其影响的特殊环境的一部分，同时必然影响到，事实上是限制着他们对“国家利益”的看法。

　　但是这还不是问题的全部。还存在着这样的事实——这一点常被忽略——“环绕着”上层文官的意识形态（对许多其他的人也是这样）在这些国家中现在并不是一种听其自然的东西。决定新人招收和提升的，主要不是社会根源和加入的宗教。^[5]在这种制度中根本不可能希望文官们赞成一种特别的政治原则和意识形态。但是，无论如何可以期望他们在一个以强有力的保守主义为一端以脆弱的“改革主义”为另一端的思想谱系中立下脚跟。离开那个谱系便会有使他们的政治前途受到损害或者根本没有政治前途的重大危险，这在某些国家是确实无疑的。

　　在所有资本主义国家中，尽管彻底程度有所不同（美国轻易地领导着潮流），文官候选人和它的成员都必须经过已成为西方政治生活中熟知的具有固定特征的甄别程序和安全检查。^[6]对于这种过程的官方理由是要求他们从国家雇员中特别是“敏感的”岗位上清除“不可靠分子”。但是，“不可靠分子”概念的构成却是富有弹性的，并且很容易被扩展为包括任何一个在重要问题上他的意见和观点离开根据流行的保守主义意识确定的“健全的”精神状态的人。^[7]并且，在意识形态和政治上文官所具有的也是人们所期望的或者确切地说是要求他们具有的知识，似乎足以保证他们中那些可能被引诱而偏离那条人们期望他们走上的狭窄道路的人们，会减缓和克制诱惑。无论如何，他们的人数似乎是不多的。

　　但是，对于增强高级文官的保守主义观点，并把他们的见解引到一个特别方向，使他们转变为公司资本主义世界的积极支持者，比这更为重要的恐怕是他们与那个世界的关系过于密切。

　　首先，存在着这样的事实，即国家对于经济生活的干预需要实业家和文官之间保持持续不断的联系，不是作为一种对抗者或者说甚至成为不同的背道而驰的利益的代表，而是作为服务于“国家利益”的伙伴，正如政治家一样，文官多半限定在与私人资本主义长期的利益一致的范围内。

　　而且，行政界和大企业界现在由于在人员上相互交换而增加了联系。我们已经看到越来越多的实业家进入国家体制的政治和行政领域的这个或那个部门。但是高级文官同样甚至更多的固定地进入公司企业。早在1946年，一位法国作者就议论说，“由于精英构成了国家最大的公司，现在行政机关，从实业界立场来说，不过是持反对派意见的议院”。^[8]从那时起，这种模式变得更加显著。另一位法国作者指出，“多少年来，财政监察署、行政法院……和作为法国地区和行政部门首脑的省长和专区区长，向法国主要的工业提供了越来越多的高级董事、副董事长和董事长”；其实，这位作者说到的似乎是“建立了由在实业界、公共事业和政府中工作的经理人员或技术专家组成的单一寡头制”。^[9]明确地说，同一结论适用于所有其他资本主义国家。

　　在政府这种或那种雇员与实业家之间的这种可交换性，正是“新资本主义国家”的经济干涉主义所造成的对各种部门、计划组织、管理委员会、财政和信贷机构、国有工业和公共事业施加相当影响的技术专家集团独有的新特征；并且，它也适用于甚至更晚些时候才出现的作为发达资本主义国际化结果的那些超国家组织成员的国际性的“技术专家”。

　　这些人完全不属于政界或是实业界。他们属于二者并构成二者的一部分，并且非常容易地在它们之间移动，这两个集团的界限正日渐模糊和朦胧。一位作者在论及法国时说到，“公共企业或国有化企业的经理在混合公司或技术实体的董事会中拥有职位的情况并不罕见；与此相似，财政稽核时常被派遣到私营企业、银行或国有化企业的经理职位。反过来，也越来越多地要求私人企业经理参与推敲国家的经济政策”。^[10]

　　技术专家在区别“私营部分”和“公有部分”的利益时遇到了团难，一个在担任法兰西电业主席后成为法国最大的“工业联合企业”“施奈德”主席的“高级官员”，下列评述是一个很好的例子：

　　……最令我感到惊奇的是，在国有、半公半私和私有领域中，这些职能并不存在很大的差别……在三种领域中的领导职责并非截然不同。这并没有什么特别奇怪的，因为当人们处于一定的领导层次，说到底，公共利益与普遍利益是相结合的，至少可以说是普遍利益的一种形式。甚至普遍利益在一定程度上变成了私人利益。^[11]

　　然而，其他的持“专家政治”论的人在表述这种十分清晰的意识形态立场时毫不困难。M.拉吕米尔正是以对财政稽核的著作和宣言的分析为基础，指出在他们中有一种非常明显的对国家干预经济生活的信心；但他也发现：

　　……在这些进行分析的作者中，恐怕我们找不到一个倡导对生产资料集体占有的人。稽查官集团不是一个在国家制度内部为建设社会主义制度而工作的职业革命家集团……它的成员始终依附于资本主义制度。他们是资本主义国家的代理人。他们必然保卫它，而不是推翻它。^[12]

　　而让·梅诺在研究法国专家治国论者时非常恰当地写道：

　　人们时常断言，就其愿望来说是要在不考虑意识形态的前提下处理问题——这一直是专家治国论者一个话题——它只是意味着接受占统治地位的意识形态，因而必然接受它们所表示的和为之辩护的力量关系。^[13]

　　他还论及了法国的计划：

　　……起初，人们可能把计划看成是一个可以改进经济效益和制度质量的体系。然而在实际上，计划已经表明了它是巩固资本主义的一种简单的手段，军需部门计划制定者从未错过机会来表明个人的主动精神和自由经营的特点。^[14]

　　这些结论适用于一切资本主义国家的“专家治国论者”。在美国也同样如此，一位作者曾经把独立的管理代理人描述为“在一场为生存而进行的战争中，作为自我永存的工业体系中一个功能单位没有那么多的敌对者。单位中每一个互补的部分都学会了适应这个体系的需要。从这点来看，一个代理人一旦被整合，也就不再那么被掠夺和奴役；他适应于一种有助于维持现状的体系”。^[15]这些发达资本主义的管理代理人可以独立于政治执行者；但是他们的成员却无法独立于意识形态和政治地位，由它制定的规程对于被管理的利益势力更多的是帮助而不是妨碍。

　　还不应当忘记，在许多情况下，实业界现在提供给行政精英的机会有助于使后者的态度适合实业界的要求。这些机会似乎只是提供给一旦执政会表现出真正理解资本主义企业家的需要和意向的那些人。一位美国作者指出，“很少有这样能干的管理官员，如果他是在职而采取一种较为合作的态度，在面前有着一片可资开发的新草场，他竟会无法与对方进行讨论。”^[16]这种迷人的召唤对于文官可能不会立即产生任何直接的影响；他们可能根本就不想采取行动。总之，在一个进入了大实业界而另一个没有进入大实业界这两个退休文官之间是存在着极大差别的，特别是在通货膨胀年代尤其这样。

　　此外，在下一章要说的是，实业如果不具吸引力，那么有组织的实业对不顺从或怀有敌意的官员便可施加巨大的压力。从事经济决策、调解和管理的文官不能无视这样的事实：能够被解释为“反对实业界”的态度和行动，必然敌视有权和有影响的人，也似乎不可能特别受政治官员的欢迎。这里没有行政工作者成功之途，甚至对于后行政实业家也是如此。

　　很难强调说这些优势的实施有益于劳动者或其他的“利益”和阶级。劳动者无法向行政精英提供什么——上层文官加入在退休问题上为工会服务的例证并不多。一般说来，劳动者也极少可能如同实业家那样能够向行政精英和政府施加影响和压力。^[17]在先进的资本主义国家中，处于竞争的诸阶级和利益团体之间的文官决不是“中立的”：无论他们是否意识到，他们都是资本及劳动的同盟者。国家官僚，无论从哪方面说，决不是超越各阶级、利益团体和党派之间冲突的非人格、非意识形态和非政治的因素。由于意识形态，由于自身利益的驱使，恰恰相反，官僚在保持和捍卫先进资本主义继承下来的权力结构和特权中，是一种极为重要的参与因素。这一点至少可以同样适用于经济“专家治国论者”：这些人的所作所为充其量也不是在从事纯粹的技术和非意识形态的活动。他们的整个目的是加强和巩固占优势的经济结构，并使其合理化，以顺应资本主义事业的需要。就这一点来说，当代资本主义没有比那些帮助国家进行对经济生活干涉的人更忠实和更有用的追随者。

二

　　同行政精英相比，高级军事人员可能更倾向于自己认为，同时也常常被别人认为，他们不像其他人那样受意识形态和政治党派的影响。高级军事人员给人的印象是，完全献身于“国家利益”，并具有“军人美德”，如荣誉感、胆量、纪律等，在党派之争中不偏不倚，这就在事实上给人造成一种印象，发达资本主义国家的军人全都与“政治”不沾边，也就是说，他们一般不直接卷入这些国家公开的明显的政治进程。

　　然而，这种认为军人在意识形态上不承担义务和不介入的看法，也明显是错误的；认为他们对事态的影响不大的观点，也同样是错误的。

　　一般来说，发达资本主义国家的高级官员在国家体系和社会中是颇为保守甚至是反动的因素，他们的社会出身、阶级地位和职业利益导致他们常常以一种厌恶、怀疑、甚至是敌对的心态看待“民主”政治的特征和内容，这些似乎无须赘述。一方面，在一些社会中，官员集团的某些部分受到激进的、“现代化”的力量的冲击而有所动，那里的军人领导着旨在推翻至少是改革陈旧的社会、经济和政治结构的运动。另一方面，在发达资本主义国家，军事精英总是拥护具有极其保守内涵的“国家利益”，这一般并不排斥有条件和暂时地接受“民主”进程，但随之而来的是他们坚定地敌视激进思想、激进运动和激进政党。一位作者在描述法国军事官员的价值观时说：这种价值观“强调暴力”和民族主义的作用，对团结、自我牺牲、等级制和秩序的偏爱甚于对个人主义和民主政治的偏爱。”^[18]类似的话题经常出现在对发达资本主义国家“军事思想”的所有描述中。

　　和文官的情况一样，笼统地说军人是保守主义的，这也是不合适的。长期以来，保守主义呈现了比较明确的特征，也就是说，军人不仅常常明确接受“现存的机制”或特殊的“价值观”，而且还接受十分具体的现存经济和社会体系，相应地反对任何企图取代这个体系的制度。在资本主义历史的早期阶段，军事精英倾向于以贵族般的傲慢对待惟利是图的企业主。他们具有来自前资本主义时代的价值观，这使他们同工业、资产阶级以及他们在其中充当官吏的文职政权发生矛盾。源于这些价值观的态度也许会继续存在下去，但就像文职贵族长期以来一直同资本主义的价值观和目的巧妙地调和在一起一样，经历了虽然有限但明确的社会同化过程的军事精英，也逐渐在意识形态和政治方面同他们的资本主义制度保持和睦关系。正如亨廷顿教授在谈到美国时所说的：

　　在战后十年，很少有比军方开拓的同美国社会中的实业精英的密切关系更能体现军界的新地位的……职业军官和实业家表现了新的彼此尊重。前所未有多的退休将军与元帅进入美国各公司的行政班子；新组织的诞生在公司经理和军事领导人之间架起了桥梁。在军官看来，实业是美国生活方式的缩影。^[19]

　　这一点用于其他发达资本主义国家或许不是十分准确，不过，这些国家的军方逐渐同大企业建立特别密切的关系，因为这些国家庞大的军事要求使他们之间的联系比过去任何时候都要密切。^[20]从这一点来看，不仅美国，而且其他国家的“工业—军事”集合体，不是夸张的言辞，而是由真正的共同利益结合在一起的确切事实。

　　然而，军方在国家体系和社会内究竟起什么作用，这一问题仍未解决。因为即使军事精英的保守主义或许是个事实，但它在决策过程中表达的程度仍需要作进一步考察。发达资本主义国家的政权是以文官对军人拥有巨大的优势为特征的。由于这一原因，对这一问题加以进一步考察显得更为重要。在这些国家（除少数国家如20世纪30年代的日本外），军事精英从未对他们的文职政府指手划脚，从未认真试图接替统治权。这些国家偶尔出现的独裁，事实上也不是军事专政：希特勒最初是文职下级军官，墨索里尼同样也是文职人员。这两人主要是在正规军官的帮助下才获得政权的；但他们也压制他们的军事精英，他们过去从来不曾、直到现在也没有这样被压制过。鲍德温时期英国将军对决策的影响完全有可能大于希特勒时期德国和墨索里尼时期意大利的将军对决策的影响。

　　事实上，值得注意的是，发达资本主义国家的军官很少起独立的政治作用，甚至更少寻求用军事暴动和军事政变的方法，使自己替代文职政府。典型的例子就是1918年军事瓦解后，事实上在整个魏玛共和国存在期间，德国军官在政治生活中起了重要的甚至是关键的作用，但大部分军官仍坚决拒绝支持推翻软弱和动摇的政府。^[21]人们曾经指出，甚至在20世纪30年代后期的日本，“（军队的）权力也很有限。它不能直接统治国家，宁愿采取日本传统的间接统治方式。它不能罢免政治家、外交部官员、官吏和工业家。”^[22]法国最近几年的经历只是这一普遍模式部分的甚至令人怀疑的例外。从未成为这个国家最民主和具有共和国思想的机构的法国军队，由于在印度支那和阿尔及利亚所遭到的失败和耻辱而引起国人的不满，军方则指责第四共和国政府软弱而又优柔寡断。^[23]直到20世纪50年代末，军方对向文官权力进行公开挑战仍严重缺乏自信，尽管这时的政权在政治上迅速堕落，并且在战地发生更为严重的军事危机。1958年5月在阿尔及利亚爆发的起义显然是不成熟的事件，这是因为在场的高级军官急于坚持“合宪”：^[24]这一起义之所以推翻了第四共和国，与其说是阿尔及利亚的军职人员的决心，不如说是巴黎政治家的软弱和伤风败俗。在使戴高乐获得政权以后，起义军很快发现，无论是在阿尔及利亚还是在其他许多地方，他们都不能依靠戴高乐来实现自己的目的．三年后，这再次引起了一些将军在阿尔及利亚的起义。这一次是真正进行军事政变的尝试。起义轻而易举被镇压表明，在发达资本主义社会进行这种冒险，具有根本的局限性和困难。

　　在这些国家，从事这些冒险最大的困难在于，如果没有得到部分下属阶级的大力支持，尤其是如果没有得到对自己的经济和防御组织心灰意懒的工人阶级的大力支持，右翼任何公开“非法”的挑战都不会有成功的机会。再者，这种群众性的支持需要动员和汇入拥有自己的附属群众组织的政党中。简言之，右派的挑战需要有类似法西斯主义那样具有广泛群众基础的运动。从事这种运动的组织也需要有这样一种领导人，他们深孚众望，蛊惑人心，富有魅力，在政治上非常灵敏。但不管他们的整个传统如何，任何高级军官都不能拥有这一切。即使在军事精英内部能找到具有这些特质的一个人或一些人，使用上面提到的这些特质的试图肯定也会很快导致把军队排除在外：至少在有关国家，很难在军队内部产生法西斯型的政治运动，尽管这不是完全不可能的。这有助于解释，为什么高层军官，例如德国和意大利的高级军官，有时会充当右派反革命运动的同盟者这样的重要角色，而既不会是这种运动的发起者，也不是这种运动的领导者。

　　至于军界没有得到群众大力支持而试图篡夺政权，其失败的危险肯定很大。首先，按这一观点，军队不是铁板一块，地位不同，对待冒险主义的态度也大为不同；同下级军官相比，绝大多数高级军官更不可能具有这种冒险主义倾向。正如安布勒先生指出的，“上校在这种冒险中得多失少，他们在西方和非西方国家军事叛乱的历史上起了很大作用。”^[25]总之，各个层次的官员都得防范征募的新兵，他们不能肯定，这些新兵在不合宪的情况下是否会自动服从军官的命令。这是导致1961年阿尔及利亚军事起义瓦解的一个因素，这也常常有助于使其他国家军方类似的试图受挫，如1920年德国的卡普暴动。

　　但这种下层官员的不可靠性，只是未来发达资本主义国家军事盲动主义者可能面对的比较普遍的、最终也是决定性的障碍，也就是说，有组织的劳工运动的敌对和潜在抵制的特殊表达。实际上，这些国家的任何文官政府，不管怎么软弱，只要它愿意，都能有效地借助有组织的劳工对付起义的军人。甚至负责镇压斯巴达克派起义和对暗杀罗莎·卢森堡和卡尔·李卜克内西^[26]负有间接责任的诺斯克在1920年也能告诉德国的军事阴谋者：“如果你们使用暴力，我们将宣布总罢工”；^[27]当卡普暴动确实发生时，诺斯克所在的政府的确宣布了总罢工，这大大有助于挫伤和打败暴动分子。^[28]只是在劳工运动极其软弱或瘫痪的地方，热衷于获得权力的军人才能无视劳工的这种敌对或希望战胜这种敌对。在劳工运动既不软弱也不瘫痪的地方，这些国家的波拿巴主义乃是真正极其危险的。在发达资本主义的条件下，如果要获得成功的机会，使右派反戈，需要采取其他比较“大众化”的方式。但正如我们前面提到的，在确实采取这些形式的场合，军人都提供了宝贵的支持。

　　然而，与发达资本主义社会的军事盲动主义者相伴随的危险和困难，不足以充分解释军事盲动很少发生。当形势似乎迫使他们这样做时，不管分歧多大，他们确实在冒这种风险。这些社会的军人没有经常寻求对文官的权力进行挑战和抵制，这可能是由于其他原因，而不是因为这样做有什么危险和困难。其中最重要的原因是，与文官一样，军人通常也得同其观点和目的与他们自己没有大的差别的政治家和政府打交道。甚至当“左翼”政府当政时，不管军人对这种政府的看法如何不对劲，彼此之间都很少会有政治和意识形态上绝对的疏远感。总之，这些政府一般来说实行着在军人看来与这样的政府合作并非完全不可能的外交和国防政策。1918年及其后，德国军事领导人同社会民主党人埃伯特和诺斯克紧密合作，以保证“社会稳定”，他们知道后者也与自己一样需要这种稳定。尽管卡斯滕把“不直接介入政党政治领域”^[29]作为他们的传统，但假如新人显得不够“温和”，高层官员同样不可能平静地接受不可避免的解雇而无声无息地退职。

　　确实，在许多场合，当军人同他们的文职主子在政策的这一方面和那一方面发生矛盾甚至是非常严重的矛盾时，当军人与文官关系固有的紧张达到极危险的地步时，军方总是倒向右派。然而，众所周知由于发达资本主义国家执政的政府在意识形态上和政治上持“中庸”的态度，由于他们中绝大部分人同军队精英都拥有根深蒂固的保守主义观，因此，他们之间的不和不管如何明显和严重，一般来说都能够得以妥协和和解。可以说，这是发达资本主义国家文官与军人特殊关系，即军人居于从属地位这种一般模式的基本线索。

　　然而，“军人居于从属地位”在某种程度上是对目前军队在资本主义政权中的地位和角色的错误描述。事实上，人们，尤其是C.赖特·米尔斯坚持认为，^[30]至少在美国，生活的日益军国主义化以及“军人势力”的迅速增长，产生了导致军方被当作与文官政府和公司精英“平起平坐”的权力团体的气候。

　　这似乎有些夸大其词。因为没有足够的证据可以证明，美国或其他任何地方的军方在重要政策的决策方面有着独立的、与政治执行机构平等的地位。怀疑的理由认为，对美国所作的这种断言肯定不适于法国、英国、德国或日本等国。尽管表面上美国的军事精英拥有巨大的军事和经济资源，^[31]但能否建立起与经济精英相同的独立权力基础，因而能否平等地同总统和文职政府打交道，这也难说，更不用说同他们打交道时具有优越的地位。通用汽车公司前总裁统治五角大楼7年，对军队实行了即便不是彻底的至少也是牢固的控制，这一事实充分说明了这一点。我们同样也不能忽视，对肯尼迪和约翰逊这样的总统产生巨大影响的不是军人而是文职人员。就我们所知。没有哪个军职人员比白宫内的文职顾问更应对越战行为负责任。夸大资本主义政府军事顾问的作用是危险的，因为这倾向于分散人们对文职官员在国家政策和行动方面应负责任的注意。这些国家，尤其是美国的掌权者，接受了米尔斯所说的“军方对现实的限制”这一点或许是真的。但没有理由认为军人将它强加给了他们的文职主子。

　　这表明事实仍然是，发达资本主义国家的军事精英在决定许多关键的国家政策方面确实起了重要的作用。他们的影响不仅仅限于与他们关系密切的政策领域。有关国防的政策必然涉及从外交到经济，从社会福利到教育等许多其他政策。正如梅诺教授指出的：“在和平时期没有一个经济或财政问题是不与对外防御直接或间接相关的。”^[32]再者，这种影响也不只限于国家制度本身；它也以各种方式充分地伸展到社会的政治生活中。

　　从这一研究中可以看出，问题的关键并不是军方在国家体系内产生大量的影响。这也许被视为理所当然的，实际上缺乏理论根据。更重要的是，这种影响很可能显示是高度保守的。军事精英总是被期望增加他们政府的保守偏见，在他们的一切势力范围内尽可能充当另外一种声音，即警告、限制和责备与他们保守的“国家利益”观不一致的政策。再者，不管他们的整个思想倾向如何，军事和警察精英总是被期望以特别的热情去支持文官权力反对“国内颠覆”，至少是来自左派的颠覆^[33]的决定，在必要的情况下，尤其是在社会关系紧张和公开发生阶级冲突时期，充当现存社会秩序的强制力量。他们是这种只有国家才拥有的强制功能的管理者，不管其他人怎么看，文官权力可能这时或那时会对他们的可靠性、忠诚和顺从表示怀疑，但过去很少发现对军方的诚意，比如说反对罢工工人，左翼政治活动家和其他扰乱现状的人，表示认真的怀疑。

三

　　在西方式的政治体制中法官是独立的。但独立于什么？通常的答案是，他们独立于当政的政府．他们对政府不承担任何义务，无需按政府的命令去做，或看政府的脸色行事。分权的概念或许不适合其他地方，但至少适合于这里。在这一特定意义上，司法独立的观念确实有无可置疑的优点，它所隐含的事实在它掌握支配权的政治体制的生活中，有很大的重要性。

　　然而司法独立的概念需要加以更为广泛的考察，因为在其有限的含义上，司法在这些体制中某些主要方面的作用尚模糊不清。

　　第一，高等法院的法官（也包括低级法院的法官）决不是并且也不可能不受许多影响的支配，尤其是阶级出身、教育程度、阶级地位和职业趋向这些影响的支配，这些就像对其他人一样，同样也有助于法官们世界观的形成。

　　在这方面我们已注意到，和国家体系的其他精英一样，司法精英也主要来自社会的中上层：那些不是明确来自中上层的法官到他们掌权时显然也已属于这些阶层。再者，他们的阶级地位可能产生的保守偏见得到以下事实的强烈支持，即在许多这样的体系中，法官也从律师业中吸收新成员，他们的意识形态意向传统上产生于高度保守的土壤。用A.V.迪西的话，“法官处于律师业之首。他们养成了英国律师那种的知识和道德风尚。他们都是生活中勃勃向上的人。他们绝大多数都是保守型人士”。^[34]这句话写于20世纪初，但直到今天仍然适用不仅适用于英国，而且肯定也适用于其他国家。发达资本主义国家的法官在处理他们社会主要的经济、社会和政治问题时，都是保守的。

　　第二，一般来说，负责法官的任命和提升的政府最喜欢的正是这种保守的人。尽管法律界具有普遍的思想偏见，但仍有一些激进律师，除了激进这一点外，按其他标准，他们完全有资格担任高级司法职务。但这些人在被任用方面不受青睐，已经具有这种信念的低级法庭的法官也未认为他们受到强烈改革冲击的触动。偶尔在他们国家的司法制度中也有一些特别开明的法官装饰门面，例如在美国。但他们总是构成很小的少数派。因此，他们的自由主义无论怎么令人称颂都不会错误地被当作与资本主义社会的基本经济和社会机制相敌对。霍姆斯、布兰代斯和卡多萨在美国都是开明的大法官，只有老朽的保守分子才会认为他们的自由主义没有完全包容在美国资本主义的结构内；有证据清楚地表明，他们自己恐怕也感到，他们特别偏爱任何别的制度是一种怪诞的想法。其他资本主义国家的开明法官也完全如此。

　　这些思想倾向之所以重要，其原因显而易见：因为它们大大影响司法功能履行的方式。人们普遍认为，法官不是“赎买法律的机器”，也不是一套法律体制的无能的囚犯，或纯粹是法律的解释者。在所有这些国家的法律制度中，法官在运用法律时不可避免地具有司法裁决权，在实际立法中有创造性，正如一个作家指出的，“诸多社会问题和法律环境是司法过程中作出裁决的不可避免的因素”。^[35]这一因素在某些体制中比在其他体制中大得多，例如在美国，最高法院有时起“第三院”的作用。在西方型体制中，这种司法自行裁决的成分不是微不足道的。这不是说法官必然寻求扩大司法自行裁决范围，事实上他们当中有许多人同意一位法官在1824年所说的话：“公共政策是一匹难以驾驭的马，骑它有危险。”然而，他们中许多人发现，由于好的或坏的原因，他们不得不骑这匹马。^[36]

　　因此，在解释和制定法律时，法官们不能不受到他们世界观的深刻影响，这反过来又决定了他们对这个世界发生的冲突的态度。^[37]他们也许自以为自己只受超乎狭隘的阶级利益和特殊利益的价值观和概念的指导。但在具体运用中，这些概念仍然常常展示独特和同一的、与强烈的保守主义观念极为一致的主张和偏见。一位著名的英国法官几年前曾雄辩地声称，英国和美国的法官“视自己水远献身于这样的原则：社会及其所有机构的目的是培育和促进各种人类精神的成长”。^[38]不幸的是，对这些词有形形色色的矛盾的解释，从它们的实际情况来看，它们不是用来反对任何偏见，而纯粹是对偏见的一种托词。

　　法官自己有时会明确意识到他们的特殊偏见。非常保守的斯克拉顿法官1922年写道：

　　……你养成的习惯，你所交往的人，导致你产生类似性质的思想，当你不得不与其他思想打交道时，你不会如愿以偿地作出迅速和准确的判断。这是目前工党所遇到的一大困难。工党说：“你们的公正判官何在？他们与雇主在同一个圈子里活动，他们和雇主受同样的思想的教育和培养。在这样的情况下，工党成员或工联主义者如何能做到公正无私呢？有时人们很难确定，你在一个属于你自己的阶级而另一个不属于自己阶级的两个竞争者中，是否采取了完全公正的立场。^[39]

　　或者，用卡多萨法官先生的话：“正如向我们中每一个人显示的，这个时代的精神常常也是出生、教育、职业或伙伴关系等偶发因素导致的群体精神。”^[40]知道这一点后，人们就会真诚地希望克服露骨的党派关系。无可否认，就最明显的形式而言，这种试图并不常常获得成功。

　　然而，一般说来，如果这些问题对社会结构越不具有关键的重要性，越少影响劳资关系的基本模式，与国家的防御和社会秩序的安全的关系越小，在这方面成功的机会也就越多；相应地，社会相对安定时期比发生严重的社会冲突和紧张时更能避免令人不能容忍的偏见。

　　另一方面，当这些问题确实或似乎对社会秩序的构成或社会秩序的重要部分起直接或间接的作用时，尤其是在社会发生危机的时候，法官们不太可能承认自己的不公正，他们并不是在任何情况下都希望做到公正，如果他们的每一内在和心理过程都向他们表明他们必须不公正时。

　　当两名记者因拒绝向瓦萨尔法庭透露消息来源而被判处犯有蔑视法庭罪时，英国高等法院院长似乎是极力提出这样有趣的主张，“臣民的最高职责是对国家负责”。^[41]在这种背景下比这种要求本身所产生的哲学问题更重要的是，帕克勋爵希望把司法系统也包括在内。不管是否如此，各国的司法精英肯定常常受这种感情的影响。在本世纪，西方型政治制度中司法不公正最明显的例子之一是魏玛共和国时期德国法官一方面支持极右翼杀人犯和无赖，另一方面简单地反对左派和极左派所表现出的赤裸裸的偏见。^[42]然而，这些法官是否感到他们正在背叛他们的司法职责，值得怀疑；相反，他们很可能认为他们对那些反对“共产主义颠覆”的人显得极其宽大〔尽管有过于热情之嫌），而对这些法官认为是颠覆者的那些人显得极其严厉正是在履行司法职责。

　　当然，这是极端的例子。但事实是，发达资本主义国家的法官一般来说是非常蔑视激进的异端分子的，异端分子越激进，司法越是敌视他们，这乃是事实。在这方面，司法裁决倾向于被用来支持而不是遏止政府和立法机关经常拥有的压服和镇压异端观点和活动的意图。诚然，法庭有时帮助限制国家体制其他因素狂热的偏狭，这一事实的重要性肯定不应被低估。^[43]但更普遍的情况是，尤其是在社会发生危机和受到挑战以及在长期“冷战”的情况下，法官们常常显示与镇压力量同样的热忱，把由此造成的对公民自由的侵蚀当作较小的弊端，或根本不把它当作一回事。

　　人们也许认为，种种镇压立法或司法行动很少甚至没有为司法自行裁决留下余地。如果法官打算实施法律，他必须严格按照那些颁布法律的人所要求的去做。但司法机关运用法律接受政府和立法机构在镇压方面的努力，不仅构成司法功能的“中庸”性，它们也是意义重大的政治行为，为这些政府和立法机构提供附加的宝贵的合法化因素。在不存在自行裁决权的地方，面对国家的镇压，法官们惟一的选择是从法院辞职。许多法官不一定认为有必要作出这种选择。总之，在这一领域与在其他领域一样，确实存在某些司法裁决权，法庭有时用裁决权来支持异端分子，但当国家与异端分子发生冲突时，他们常常愿意加强国家权力。

　　然而，这只是法庭在关心保护“社会”（不平等的阶级社会）时常常表现出的支持特权、财产和资本这一比较普遍的偏见的一部分。因此在资本主义国家，工联运动的历史也是不断反对法庭遏止和侵蚀工会保护他们成员利益能力的历史。再者，司法权在这里不单是满足于支持政府和立法机关的遏止性努力。法庭本身常常采取主动，在解释法律时，法官通过运用司法的独创性寻求减少或取消工会和工人阶级的权利，而这种权利，在压力下，甚至十分保守的政府和立法机构也不得不赞同和宣传。

　　无疑，和各国政府以及资本主义利益团体本身一样，法官们逐渐认识到，工会远没有构成对“社会”的威胁，事实上，它们恐怕大大有助于社会的稳定，有助于限制而不是加剧社会冲突。因此法官对工会权利的态度不再是持续的敌对，因为这种敌对很难不使法官们受到大量和有害的批评。^[44]

　　即使如此，工薪阶层及其自卫组织，长期以来一直认为不应再有争议的权利，仍然不能保证不受司法的侵蚀。^[45]司法裁决对劳工在过去几年发展起来的这种“对抗权力”尤其是对他们富有挑战性的坚持的那种权力，仍是持续的威胁，这一点也许比过去更隐蔽，然而却是十分明白的。

　　更普遍的情况是，法庭总是把保护财产权，反对国家强行减少其活动范围的试图，当作他们主要的一项“社会”职责。司法机关无法阻止国家对财产所有者自行其是的自由的干预，法官们迟迟才接受迪西所说的“从个人自由主义”向“非系统的集体主义”的转变。但是，他们一般都尽可能限制和阻碍这种转变；同其他领域相比，在这一领域，他们算是“公民”反对国家的坚决捍卫者。

　　总而言之，同国家体系的其他部分一样，司法机关也不“超然”于资本主义社会的冲突。法官们一直深深卷入这些冲突。在所有阶级中，统治阶级肯定是最少抱怨这种卷入的性质和方向的阶级。

　　在这一章和前一章中我们已经指出，资本主义社会居支配地位的经济利益团体，通常依靠那些国家掌权者主动的好意和支持。这对他们极为有利。但这些利益团体仍然不能依靠政府及其顾问完全按他们的意图行事。正如前面提到的，各国政府也许愿意实行它们认为完全有利于资本主义企业但强大的经济利益团体可能强烈反对的政策，不过，这些政府也受到他们不能完全漠视的其他阶级的强大压力。这种情况尤其可能在西方型政治体制中出现。换句话说，资本主义利益团体可能指望的在国家体制中获得的好意和普遍支持，并不能代替他们需要花很大的力气才能实现的自己的直接和具体的目标。正如下面将要看到的，这些利益团体以各种方式所拥有的资源远远超过了资本主义社会其他利益所拥有的资源。