中文马克思主义文库 -> 密利本德 -> 英国资本主义民主制（1982）
第四章 处理阶级冲突
一
国家的不同部分都对调处阶级冲突作出其具体的贡献；但是，在讨论这种贡献之前，先对国家和政府的一般性质作一番思考是适当的。
当然，首先要划清国家和政府之间的界限——后者不过是前者的一个部分。但是，在资本主义民主国家里，分清两者的不同有着特殊的意义和重要性，而在英国式的资本主义民主制度下尤其如此。这是因为政府直接受制于各种各样来自社会中互相竞争和冲突的力量的政治压力，而国家系统的其余部分（地方政府除外）则不然。这决不是说国家系统的其他部分——行政部门、司法部门、军事和警察机构等等——不是“政治性的”，不履行“政治”任务。它们执行的职能直接影响到如何维护和保卫现有的社会秩序，因而必然具有强烈的“政治”含义。问题倒是在于国家系统的这些其他部分大都甚或全然不受直接的政治压力，特别是来自下层的压力，而资本主义民主国家的政府则受制于这些压力，因而必须妥善加以处理。
在政府承受的压力中，最重要的当然一方面是资本的压力，另一方面是工人的压力。他们的要求互相抵触，因而产生冲突。国家的任务一向是保证满足资本的需要（并非它的一切要求），但又不致造成一种局势，使工人阶级对政府疏远到危险的爆炸程度。
我前已论及，资本能够向政府施加的压力和产生的影响要比工人的压力和影响大得多，这需要进一步加以讨论。资本所占的这种优势的一个方面，是英国的历届政府始终积极地充当资本主义企业的盟友，自觉地给予帮助和保护。十九世纪的辉格党和托利党政府是这样，二十世纪的工党和保守党政府仍然是这样。工党政府想要用以帮助和保护资本主义企业的方式并不总是迎合后者的爱好，甚至保守党政府也往往受到这一部分或那一部分资本的挑剔。这说明了国家性质的一个重要方面——它的“相对自主权”——眼下要讨论的就是这个问题。但国家的宗旨从来都是毫不含糊的，就是要扶植资本主义企业，使它们兴旺起来。这也并不奇怪，因为所有的保守党大臣和大多数工党大臣都认为资本主义企业的繁荣和成功是符合“国家利益”的。工党政府也许想设法使公有企业和私有企业同时繁荣起来；但它们一向总是把公有企业看成私有企业的补充部分甚至是从属部分；历届保守党政府总是抱有这种看法，甚至更为强烈。“混合经济”一直指这样一种混合体，即它在经济生活中给予资本主义企业以绝对的优势地位，而公有部分则旨在向私有部分提供“基础性”服务来对它效劳。另一种想法是着手建立一种以公有部分占优势的“混合经济”，这种想法没有为任何一届工党政府所接受，即使工党党章上正式规定它的“目标”之一是“实现生产、分配和交换手段的公有制”的历史已达半个多世纪之久。实际上，工党领导人反对任何超出最低限度公有制的主张，一直是他们和要求大大扩大公有制的左派积极分子之间的主要争论问题之一。
工党和保守党政府都赞助资本主义这一点，显然是有关国家政策的一件极端重要的大事，因为那种做法使经济秩序的性质不受严重的怀疑；并且由于资本主义企业在整个社会生活中占有举足轻重的地位，这也就意味着大部分其他的政策问题开始把资本主义企业作为考虑其应采取什么步骤的重要着眼点。
这说明我们已在第三章提到的何以资本占优势的主要原因。
也就是说，资本由于控制着我国大部分工业、商业和金融业的活动手段，同时它又能够作出不仅对具体的公司而且对公司以外的许多利益集团乃至整个社会命运攸关的决策，因此它实际上行使着巨大的权力。资本给人的印象是它被漫不经心的政客和横加干涉的官僚所抑制、钳制和限制。实际上，除了战争时期，历届政府都感到很难对私营企业的经济活动行使有效的控制。保守党政府无论如何不想实施这类的控制；工党政府自1945年以来作过多次尝试，企图控制和“计划”经济，但在具体的做法上并未取得多大的成就。斯图尔特·霍兰德引用经济事务部（工党政府于1946年设立，现已撤销）1949年发表的一份文件，其中简明扼要地说：“企业界发生的事情不受政府控制。”[1]这可以说是对工党政府从1945年以来全部“计划”经济实验的一句恰如其分的悼词。
毫无疑问，政府的态度越坚决，它们也许会取得更大的成就。但这并不单单是个意志和决心的问题，不论哪一届企图控制占优势的私营经济的政府都将遇到极大的政治和行政管理问题。
这些压力和问题还不仅产生于国内，国际上的压力和问题至少也是同样重要的。在整个战后年代，直到英镑成为“石油通货”为止，政府极端脆弱，经受不起来自国外的金融和其他压力。政府的脆弱地位只是依靠北海石油才得到非常有限的减轻。尤其是历届工党政府，它们发现，自己要想从国外获得贷款和信贷的代价是接受对方对其经济和社会政策的详尽监督。国外压力同国内压力结合起来，使国内压力的力量大增。资本利益集团（及其在国家系统中的盟友）在反对政府的政策时，得到了国外各种来源的宝贵支援。正如弗雷德·赫希在1977年指出的，“国际货币基金组织主要是包括商界、金融界和财政部在内的国内各个集团赖以获得更多实力的工具，以影响女王陛下政府由选举产生的大臣。”[2]
保守党政府在这方面遇到的问题比工党政府少一些，因为不论对具体政策可能有什么样的分歧，它们都能使右翼人士产生基本的信任；而这种政府也确实不会在多大程度上偏离经济的正统道路。就工党政府来说，它们尽管办事“稳健”，所遇到的困难却大得多，因为各个利益集团怀着极大的怀疑或明显的敌意看待它们、它们的政策和它们的目标，而对那些利益集团来说，一个工党政府，不管属于哪种性质，似乎都是天理不容的。我们不必认为那些由此产生的困难是无法克服的；但它们显然不可轻视。人们通常认为国家的权力大得很，并且还在增大；这在许多方面确是如此。但是，就它对资本主义企业的实际控制来说，那比较软弱的情况却暴露无遗。人们对国际公司深有这种体会，因为那些公司不受任何一国政府的有效控制，享有莫大的自由，而由于种种原因，这在国内也同样适用，不过程度稍轻而已。
然而，这并不是说资本主义能使政府完全按照它的意愿办事，决不去做它不希望见到的事情。其他一些互相冲突的势力影响着国家的政策和行动。工商界因此必须努力充当压力集团；它的力量、资财以及政府和官吏对其活动普遍抱有的同情观点，使它事实上成为国内最强大的压力集团。它在保守党的各个委员会中占有突出的地位，因为后者的财政收入主要依靠工商界的捐献。它能够依靠许多议员的毫不动摇的支持，其中有很多议员本身就是工商界人士；在下议院和在全国，有大批议员是资本主义企业可以信赖的精力充沛和机灵的战士。在上议院，这方面也不乏其人：许多积极活动的上议员在工业、金融业和商业的上层占有雄厚的势力。我们在上一章指出，工商界保证能得到实际上众口一词的报界的善意和支持：工商界同工党政府（或就此问题同保守党政府）的任何交锋中，通常总是政府在报纸上大败亏输。报刊偶然会以忧虑而不是愤怒的口气批评工商界某种不端或出格的行为，谴责爱德华·希思[3]曾经说过的关于一家公司的“资本主义阴暗面”。但这些不过是例外的情况，报界的基本态度却是，不管目前的经济体制可能有任何具体的毛病，它在一个必然不是十全十美的世界上却仍然是人们所享有的最优良的体制。
然而，政府和国家在资本主义民主制度下尤其不是也不可能是资本的“工具”。在实行普选制和政治竞争的条件下，任何政府都不能全然摸视其他一些在其不同利害关系上往往是互相冲突的力量。总的说来，这些力量中最重要的是参加工会的工人。各个工会尽管在权力方面受到种种限制和约束，却仍然是政府必须认真对付的压力集团，并且即便是在“对抗”时期，也总是力求保持它们同工会领导人的友好关系。[4]事实上，往往就是在这样一些时期，或者在危机过去之后不久，政府也至少要对工会的要求作出一些让步，纵然工商界对此表示反对。
除了参加工会的工人之外，还有工人阶级作为选举力量的其余部分。大选是考验政府的遏制力量的试金石。在一个政府的最初几年，首相及其同僚是不会让他们自己为大选担忧的，并且可能认为他们有把握不去理睬不利的民意测验、补缺选举的失利以及地方选举的失败。但随着时间的推移和大选的日益临近，政府可能会越来越重视当前的形势，以力求减少选举失败的风险为原则来制定它的政策。这意昧着要采取一些措施，这些措施能够象它所希望的那样博得民众的欢心，而不管工商界对此有何想法。
除选举外，政府自然还希望避免民众的情绪不通过传统的表达渠道突然迸发出来。这是英国历届政府主要关心的问题。依此而论，1981年7月在英国一些城市爆发的街头骚乱必须被看作当时政府的失败。这些骚乱的原因，在1979年5月撒切尔政府当选之前就已存在。但人们有理由认为，这届政府的政策已使引起骚乱的问题更趋严重，或者至少是无助于问题的缓解。然而，不管情况如何，在一个政府的统治之下发生这些骚乱和其他民间的动荡情绪，本身就是一种不利于政府的定论。二十世纪（以及更早一些）的以前几届保守党政府力求防止这类动乱的发生，往往被迫作出让步，希望它们不致发生或重新出现。
一般说来，这番话的意思是，资本主义民主国家的政府容易受到来自下面的压力的影响；担任大臣职位的人们的一项异常重要的考虑，即他们一心想继续充当大臣这一事实，大大加深了上述的那种弱点。换句话说，政界的官员在作出政策抉择时，心里总想到他们自身的利益；这不是挖苦话，而是大家都明白，这个念头在他们的心里高于一切，由于他们很容易认为他们继续任职和不让竞争的对手来接任官职是对“国家利益”大有好处，甚至是不可缺少的，情况就更其如此。但是，如果要符合他们的利益，政界的官员似乎就并不能单纯充当资本家的代理人或资本家所赞成的政策的忠实执行人。他们必须博得更广大的选民的欢心，表现得“通情达理”、“办事公道”、“不偏不倚”；这就需要比单纯的“工具”具有大得多的灵活性。在一个资本主义民主国家里，市场上的政治活动显然总有某种意义，按照这种意义的深浅，政府必须相应地考虑市场的激励因素。
政界官员的这种较大程度的关注，就其本身来说，并不对资本主义的长远利益或对一般保守势力的长远利益构成任何威胁；恰恰相反，倒是维护那些长远利益所必不可少的。如果政府要想有效地保卫这些利益，它们就必须拥有相当程度的自主权，用以决定所采取的办法，断定应对其他对立的利益集团的势力作出何种让步，以及使用何种手段才能很好地遏制来自下层的压力。这种自主权诚然是“相对的”，但它毕竟是实际的。在政府置身于其中的权力结构里，资本发挥着重大的作用。但是，政府所做的或没有做的一切并不由资本的迫切需要所决定，也不是由资本家带强制的命运所决定的。政府总有比这大得多的回旋余地。
所以，从保守势力的观点来看，经常存在着这样的危险，那就是，一个资本主义民主国家的政府总会不由自主地对民众的要求作出不适当的让步，并利用它们确实掌握的机动权去争取人心，损害保守势力拥护的政策；另外，它们还会在来自下面的压力面前显得软弱无力。从同一的观点看来，那种危险到了工党当选执政时尤为尖锐。
这是政府和国家系统其余部分之间的差别尤其明显的地方。国家系统的其余部分不受选举成败的影响，并且总的说来不易受到甚或根本不受民众压力的干扰，因此它们能够维护连续性、稳定性以及“正确”和“合理”的政策，必要时还能抵制易受干扰、软弱无力的政府；或者它们至少能够限制政府可能造成的损害。普选权使一个政府执政；国家系统的其余部分务必使所产生的后果不太激烈，不致影响保守思想的连续性。照这种看法，政府也是国家内部的政治和行政权力结构的组成部分；除政府之外，这一结构的其余部分在制订政策和决定国家行动方面都是举足轻重的。
二
高级文职人员在限制政府方面所起的作用显然是十分重要的，因为在国家系统中只有他们在有关制定政策的问题上同大臣和政府最为接近。克莱门特·艾德礼在退休以后不久回答弗朗西斯·威廉斯[5]向他提出的问题时充分表达了权力机构对那种作用的传统看法。威廉斯问：“在较早时期，许多人惯常认为订有社会主义纲领的工党政府将同右翼的公务人员发生纠纷。你遇到过那种困难没有？”艾德礼答复如下：
从来没有。我始终感到他们是完全忠诚的。据我所知，其他所有的公务人员也是如此。我从来没有什么怨言。那是行政机构的传统，一种伟大的传统。他们执行任何政府的政策。如果它决定要贯彻下去，他们就照此执行。可能有一些人对大臣们提出的意见带有他们个人的立场色彩。我可从来没有碰到这样的事情。他们都急切地希望通过工党政府竭尽全力做好工作。[6]
认为艾德礼政府的纲领“社会主义”的味道太浓，会使高级公务人员遇到难题这种想法，不必加以认真对待。英国的公务人员从来还没有碰到一个奉行“社会主义纲领”的政府，或者至少他们没有为形势所迫须面对一个决心贯彻这种纲领的政府。任何一届工党政府都没有使它的文职顾问认为需要从政治上和行政上考虑任何真正认真而持久的抵制形式或力求挫败政府的计划和政策。
这并没有告诉我们今后会出现何种情况，也没有说明高级公务人员在过去和现在的实际任务。高级公务人员一般抱有传统的观点，这就是说他们象英国其他有势力的人一样，在思想意识和政治见解上属于我在上文已经提及的、一端以“稳健派”工党为界和另一端以反动的（但合法的）保守主义为界的思想范畴。也许他们大部分人处于这一范畴的中间部分，视总的政治气候变化而略为向左或向右摆动。
从第二次世界大战以来，情况至少大致是如此。在两次大战之间的年代，高级公务人员比较坚决地处于思想范畴的反动一端，从而反映出工党力量微弱和保守势力处于咄咄逼人的优势地位的情况；然而，关于那种思想范畴的说法也许并不特别适用于那个时期。阿瑟·马威克[7]曾经指出，“三十年代行政管理方面的基本道德是对救济津贴申请人进行‘家庭调查’[8]的那种道德”；也许我们可以说，两次大战之间的年代在外交问题上的基本政治道德是反共，并且与此有关的还有三十年代对法西斯独裁者的姑息养奸。反共以及反对一切左于“稳健派”工党的态度，仍然是二次大战后不可忽视的思想的一个重要部分（对于公务人员和其他一切掌权的人来说，确实是区分社会地位的重要尺度）；但是，关于国家干预经济和社会生活的远为积极的观点也变成完全可以接受的了。凯恩斯[9]原本是官场的忌讳人物，这时却受人崇敬——直到撒切尔政府上台，他又丧失名誉为止。即使在那与强烈的右翼情绪渊源很深的外交部，似乎也由于战争的结果而吹起了阵阵新风。至少坚定的保守主义不再是唯一站得住脚的主张了，社会民主主义的稳健立场也有了立足之地。有两位保守党议员曾经指出：“大部分工党议员继续抱有偏见，把外交人员看作打着老式伊顿公学领结讲究阔气的托利党人。后来他们到外交部任职时，突然发现他们四周全是生气勃勃、态度谦恭的年轻人，这些年轻人有时甚至投了工党的票。他们感到非常激动。”[10]
由于战争带来了翻天覆地的变化，人们可以料想高级文职人员是会发现他们很容易同1945年工党政府的领导合作的。他们了解艾德礼、莫里森、比万、克里普斯和道尔登，并曾在战争时期先后与其亲密合作，毫不担心这些人也许有什么“靠不住的地方”，而这种观念本身在战争年代已经发生了巨大的变化。也没有多大理由要同1964至1970年以及1974至1979年的工党政府成员发生什么重大的纠纷。克罗斯曼、威尔逊、卡斯尔[11]等人详细记录了所发生的冲突和进行的斗争；但是，尽管其中有些人在思想上有某种突出的表现，如果认为他们在行政管理方面带有专门同反动公务人员作顽强斗争的社会主义的或激进的性质，那就荒唐可笑了。公务人员决非都是反动的；内阁大臣很少是激进派或社会主义者。
高级公务人员的思想因循守旧，是当权人物人皆共知的“常识”的一部分。前者的那种思想状况促使他们在工作中采取他们自认为适当的“无党无派的”态度。这实际上含有两层意思。一层意思是，就他们来说，如果一项政策并不逸出大家所接受的思想框框，那么，不管它贴的是保守党或者工党的标签，都无关紧要。第二层意思是，公认的职业态度应当对任何属于那个思想框框的政策保持较为超脱的姿态。塞缪尔·布里顿在1971年谈起在白厅的许多部门都可见到那种“心平气和的怀疑主义神态”；他接下去说：“对一种新的思想表示过分的热情，仍然被认为是不适当的；‘世界上没有什么新的东西’这句话似乎用隐形墨水写在墙上……英国的官方往往是对新的改革主张而不是对公认的信条表示怀疑，并且不一定总是对任何事物首先抱怀疑态度。”[12]这似乎是对的；布里顿讲到的对新思想的怀疑心理，自然很容易会变成激烈反对。这种怀疑心理是保守主义的一种表现，也是维护现状的一种表现：这种维护现状的态度不仅容许谨慎稳妥的改革，而且往往需要这样的改革。
希望高级公务人员具有较此更为“先进的”看法是不合情理的。他们多数人是中等和上等阶级家庭出身，上过公学和牛津或剑桥大学。这样的背景并不自动地和不可避免地产生一致的观点；但它基本上起着这样的作用。就连并不具备这种背景的高级公务人员，也因在公务机关任职多年，“适应社会的需要”而采取一致的观点；如果他们及早证明他们在还没有产生正确的思想和观点的情况下就颇多收获，他们是不会有前途的。最近有人指出，“年度报告和职务提升完全掌握在高级公务人员手中。较之极为罕见的大臣‘出面干预’来，他们对下级的前程产生远为巨大的影响。”[13]这一点意义比较深远，下文即将加以讨论；但它显然高度重视观点的一致和默契，并从另一方面说明政府系统在排除潜在的闹事分子上所采用的方法。然而，工党政府在战后年代还推行了甄审制度，以补充和加强公务部门的清理工作。据官方声称，这些做法目的在于把共党分子和法西斯分子从“要害”岗位上“清除出去”。但是，这对法西斯分子来说不成其为问题，官方提到他们只是为了表明对一切“极端分子”一视同仁罢了。这种做法从那以后一直行之有效。事实上，在对待右派和左派时，有很大的差别。这是因为，一个高级文官只要他并非确实公开承认是法西斯分子，纵然极端反动也是可以录用的，而一个法西斯分子多半也不可能公然自称为法西斯分子。但如果一位高级文官带有浓厚的左倾色彩，即使他不是共产党人甚至还可能是反共的，他也根本不会被录用。上层文职人员中间的甄审办法和思潮并不要求一个男子或妇女公开表示放弃其根深蒂固的保守观点；然而，谁要是抱有旨在实行稍稍激进的改革的思想倾向，那就成了问题。根据右派的观点对现有社会制度持严厉的批判态度，仍然是主流的一部分；而根据左派的观点对现有社会制度持严厉的批判态度，就不是主流的一部分了。持这类观点的人没有希望在文官部门获得灿烂的前程。
这些压力显然影响到文官和工商界之间的关系。在这里，观点一致意味着承认这样的看法：即在“混合经济”的结构中，资本主义企业不应受政府的不适当的“干预”；对它有利的事情一般说来也不会有损于国家。政府当然必须进行干预，但只是为了支持私有部分，而不是妨害它或取而代之，除非这样做是绝对不可避免的。还应当补充说明，这样的观点无论如何都是高级文官同工商界人士在业务和社交的密切关系中培养而成；他们对工商界的同情心理而不是批评态度很可能还将进一步加强，因为许多高级文官希望在退休时能进入工商界（当然是在董事会一级）。[14]他们同参加工会的广大工人之间就没有这种心心相印的密切关系。至于资本主义的也是政府行政官员的“理性”是，他们更其趋向于对工会的要求抱敌视态度，因为工会的要求同资方的要求相抵触，因此行政官员很容易认为前者不符合他们有责任加以保护的公共利益。
要是高级文官在制定政策上并不行使巨大的权力，他们的思想和政治倾向就不会那么举足轻重了。但是他们确实运用自己的巨大权力。把管理国家的“官僚”和大臣形容为仅是其高级“顾问”的意愿的执行者，那显然是言过其实了。但是，把文官描绘为仅仅是毕恭毕敬、唯命是从的行政人员，那就甚至更其不确切了。在英国，高级文官组成了一个令人生畏的权力集团，他们紧密团结，人才济济，为政府的任何其他组成部分所不能相比，也许唯有内阁除外，但也只有在它团结一致，决心自行其是的时候才是如此。
文官不得不同政客打交道，因为普选制、党派关系以及首相为了实现其谋略和办事方便而采取的措施已使文官不能规避那些政客。由大臣们负责各部事务这样的缘由不可能在文官心中产生多大的畏惧心理。他们所受的教育和业务工作的经验导致他们以“公共利益”的卫士自居，如果有必要起来反对追求选票的政客的话。专业行政人员往往倾向于蔑视民主的压力；在这方面，正如象在其他任何隐蔽的官僚政治中一样，贯穿着一种强烈的睥睨一切的家长作风。有关人员都深切地意识到政府事业单位的极端错综复杂，相信它们在处理行政事务上必须表现出一定程度的谨慎小心，不偏不倚的态度并有卓越的见解，而对于大多数民主派政客来说，他们即使不是不可能也是很难具有那样的见解的。因此他们并不怎样重视这种政客。[15]
然而，只要政客登上大臣的宝座，他们自己也就处心积虑地去抵制民主派和积极分子的压力，其所持的理由与他们的文官并无二致。后者认为他们的主要任务之一是保护大臣们不受这种压力的牵制；大臣们则希望在受保护时不露忽视民主形式和程序的痕迹。由于抱有这个共同的目的，大臣和他们的高级顾间一拍即合，同心协力来减少现行政治体制对他们提出的种种民主要求的冲击。这一点在反对政界和产业界左派积极分子的持久斗争中比在其他任何领域表现得更为明显：在这方面，以保守党和工党的大臣们为一方，以他们的文官为另一方，一向通力协作，来压制和击败他们一致认定的敌人。不过他们还在其他许多问题上同样进行这样亲密的合作。
大臣和官僚们对民主派的压力和刺探活动所持的这种疑虑态度的一项表现形式，是弥漫于白厅的力求保密的热情，这种热情根据《官员保密法》和其他限制，把政府的大部分工作变成不得泄露的机密，违者严惩。[16]
这种力求保密的爱好大都基于这样的信念：政府的大量工作如果泄露出去，不会有什么“好处”，这对一般的公众来说肯定是如此，对议会议员、甚至在某些重大问题上对包括内阁大臣在内的政府本身的成员也是如此。克莱门特·艾德礼在1947年就没有同全体内阁成员商讨是否应制造英国的原子弹问题，从而树立了处理核军备问题的工作方式，一直延续到今天。[17]总是以“保密”为借口，这已屡见不鲜，成为逃避民主监督和压制的便当手段。
有好几次发生这样的情况：大臣们在其高级顾问看来已不再“通情达理”和“抱合作态度”了，而是由于某种政治原因，努力采取这些顾问认为有严重错误的政策和计划。这种事情在工党大臣和保守党大臣两方面都发生过，但发生得较多的也许是工党，因为工党一贯主张改革和进行国家干预，往往同各个部门的想法不一致。因此必须采取的行动是引导大臣们抛弃各种不妥当的建议。即使不能完全压制这种建议，也必须消除或减少其中最令人反感的特征。只要有决心和力量，不管用何种方法，对任何建议都是能够对付的。
高级文官确实有决心和力量；因此他们能够有根有据地相信：他们在大臣手下处于从属地位这一点，是法制和政制被认为据以发挥作用的基本原则之一，因此大体上是正式的：另一方面，他们之间的关系是同事之间的一种合作关系。大臣们确“有最后决定权”，但他们在自己知之甚少或毫无所知的问题上要依靠他们的文官提供专门的意见和信息，而对于那种意见和信息他们在无法回避问题或必须作出决断之前，很可能并非总有时间给予充分的注意。一位大臣没有希望真正把工作做好——而所有的大臣是无一不想把工作做好的——除非他或她得到本部门下属的支持和合作。但是，支持和合作有种种不同的程度，大臣的政策越是接近部里全体文官本身认为正确和妥善的方针，就越有可能得到全心全意的支持。本部文官们所赞成的政策都会由他们发挥全部必要的精力和才智去努力争取，并使其通过白厅的层层关口。部里的文官所不赞成的政策将遭到厄运，遇到该部大臣难以甚或不可能逾越的许多不同种类的障碍。
如果一位大臣得到首相和一些最有势力的阁员的全力支持，他也许能够平息所属官员的反对，甚至赢得他们的合作。然而，恰恰是那些怀有激进计划和主张的大臣很可能不仅与他们的部属疏远，而且被首相认为是不肯安分守己的人。也许不可能撤他们的职，但通常是可以把他们调到“争议”较少的部里去工作。[18]他们可能会被排除出内阁的一些重要委员会，因为那里作出的关系重大的决定，内阁本身是不能加以推翻的。激进的大臣们在一个思想保守的内阁里也不容易发挥有力的影响。他们的周围是怀有敌意的老资格的阁僚；首相有不少办法不让棘手的问题在内阁多加讨论，甚至根本不让问题提出。[19]总之，激进的大臣们在一个保守的政府里容易受到责难；部属官员还会在有关政策的斗争中加深和利用他们的脆弱地位。
在英国，谁当上大臣，谁就陷于孤立，他们总是心神不定，要实际上依靠自己的力量去对付一群通常抱成一团并富有阅历的文官。这是使他们负有责任而并无实权的绝妙高招；在各部设立“特别顾问”的办法也不会有希望调整大臣和部属之间的平衡。高级文官拥有他们所需要的一切办法，使这类外类人员不起作用和同他们沆瀣一气，从而保证他们不致威胁常任官员们行使的控制权。[20]布赖恩·查普曼[21]在1969年写道，“英国文职人员的较高阶层是一种在大部分欧洲国家没有见过的排外性团体。”[22]要在设置“特别顾问”或采取任何类似手段之外再有其他大量措施，才能打开那个排外性合作团体。
理查德·克罗斯曼1971年在哈佛大学戈德金讲座中争论说：经过巨大努力，激进的变革还是有可能实现的；只要大臣们尽力推进，文官是会接受变革的。他接着说，“我说‘接受变革’——当然啰，他们往往反对。不消说，他们确实反对，但那是他们职责的一部分。”[23]究竟这是否应成为“他们职责的一部分”，并不是要在这里讨论的问题。更确切的说法是：高级文官们自己要认为情况势必如此，在英国政府的中心有一个反对剧烈改革的强大的制动装置。那个制动装置并不单由政府各部门的高级文官操纵。还有位居官方机构的其他人员，他们大致为了同样的保守目标发挥巨大的力量。其中有一位这样的人物就是英格兰银行总裁，他一贯在协助制定历届政府的金融政策因而也协助制定其经济政策和社会政策方面起了重大作用。尽管英格兰银行在1946年实行了“国有化”，情况至今依然如此。银行总裁代表着以国内外高度集中的金融势力为后盾的金融和经济政策，因此他有十足的权威向历届攻府发言：他的一言一行有着深远的影响。
哈罗德·威尔逊在其为1964至1970年担任首相期间写的《自辩书》中回忆道：1964年10月工党政府刚当选，就碰到了一场英镑危机，英格兰银行总裁克罗默勋爵要求“全面削减开支，置财政大臣几次经济通告中宣布的社会甚或经济优先项目以及基本变革于不顾”。威尔逊说明他作了如下的回答：
“我说，我们那时已不是第一次遇到这样的局面，那倒不是英格兰银行总裁而是国际投机商正在告诉一届得到人民委托的新当选的政府说：我们在选举时为之奋斗的方针政策是不会得到贯彻的；工党政府将不得不采用它所根本反对的保守党政策。”
据威尔逊说，英格兰银行总裁“进一步证实了情况确是如此”，并认为这是由于“一味强制执行那些掌握经济决策大权的人的经济命令”。威尔逊接着又说：他不愿接受这种说法；总裁的论点的意思是“不仅社会进步以及我们整个一套要求改革的训令受到威胁，还危及民主制本身”:“要是接受他的论点，那就意昧着有人正在要求女王的首相宣布停止实行议会民主制，接受这样一种理论，即英国的大选是一场闹剧，英国人民不能在不同的政策当中作出选择，政策要听命于国外的指挥……”[24]如果威尔逊政府在整个执政期间事实上并未推行种种传统的经济和社会政策（姑且不说对外政策）足以被那些“执掌经济决策权”的人所明确地接受，那么，上面那种说法的启发作用就会大得多了。在两党的接连几届政府执政时都是这种情况，这就说明了高级行政人员有可能同无论哪个上台执政的政府进行合作的原因：没有任何重大危机产生的机会。在探讨政府其他部分时还将涉及这一问题。
三
作为英国政体和政制的一项基本原则，军队和警察必须服从当时政府的领导，而不问该届政府面貌如何。广义地说，事实上一向如此。警察和军队的首脑在其各自管辖的范围内享有一定程度的自主权；在制定与他们有切身利害关系的政策时，他们一向发挥过作用。他们也多次有过同政府意见不一致的情况；军事首脑经常组成了代表各军种的庞大院外活动集团，就防务和战略问题提出意见。但这种情况很少对当时的政府造成任何真正重大的麻烦。通常是军方和警方总感到很容易为它们的政治上司效劳。其所以如此的主要原因与高级文官方面的情况相同，那就是，历届政府力求实现的目标基本上与国家的军警两部门的目标并无不同。毫无疑问，历届工党政府——个别的工党大臣甚至更其如此——引起过思想保守的警方和军方人士的猜疑和敌视；但从未发展到不可能或碍难合作的地步。
这种广泛的一致使军警双方的首脑在政治方面有可能保持“低姿势”。他们必须避免表明任何政治信仰或公开表现任何政党偏向；历来不断地大力培养的形象是，警察和武装部队在政治上保持中立，仅仅关注于为国家、社会和“公共利益”服务。
然而，上文已经指出，这些并不是“中立的”活动；事实上，把警察和军队看成用以遏制来自下层的压力的最主要手段要现实得多。当然，可以把这看成为国家、社会和公共利益服务的行动；但是也可以把这看成为阶级不平等和阶级统治体系服务的行动，从而认为它具有深刻的“政治”涵义。
警察部队是遏制和强制的机构；军队已经或者也可以获得警察部队的职能。这些职能的性质远远超出遏制和强制平息来自下层的压力的范围：但这一点毕竟是极为重要的。哪里发生罢工，哪里就有警察，有时还有军队，充当控制以及可能是镇压的力量，并且拿军队来说，政府认为需要时还可以用作破坏罢工的手段。对罢工工人纠察队可以用不同方法“处置”，从相对容忍到横施暴行；但毫无疑问，罢工工人和工人纠察队为一方，警察（还有军队）为另一方。关于政治示威、游行、集会以及左派所从事的其他这类活动，情祝同样如此。警察也充当遏制法西斯类型的右派活动的势力。左派声称，警察在这方面所表现的热情非常令人失望。[25]然而，重要的问题在于，要求改变英国现场[要求改变英国现状？]，开展从罢工行动到群众示威游行这些多种形式的斗争，主要来自有组织的劳工和左派积极分子，而警察成天奔忙的、也是控制警察部队的人全神贯注的，正是他们的活动而不是法西斯类型的右派的活动。
尤其是“极左”派，他们历来是强制机构和安全部门集中注意的主要对象。这在俄国革命之前就已如此，但只是到了1917年以后，在英国以及在整个英帝国才开始认真地进行反对共产主义的斗争。共产主义政权在俄国建立后英国共产党就同它有了密切的联系，这种情况使反共斗争带有民族的和爱国的色彩，从而额外提供了一个证明为合理的非常有用的成份。据宣称，正在加以打击的对象不是一批具有极左思想这类的人，而是其一切实际目的在于充当一个外国代理人的男男女女。这些人可能提出的据说要在英国实行社会主义的目标，就可由此受到怀疑，被说成是为了从事受莫斯科策动的反英阴险活动而打出的旗号。不一定所有这类人员都怀有罪恶意图；但那些怀恶意的人可以被认为只是受人愚弄。
在第一次世界大战以及共产党成立后的年代里，共产党人受到严重的骚扰，他们的党部屡遭袭击，他们往往因不足凭信的罪名而身陷囹圄。英共书记艾伯特·英克平于1921年被捕并判处服劳役六个月，罪名是违犯了《保卫王国法》。1925年，十二名共产党领导人被捕受审，罪名是散布和出版煽动性言论和诽谤性文章以及煽动叛乱（根据1797年的《煽动叛乱法》）。其中五名被告犯有政治前科服一年徒刑，其他七人服刑六个月。这次审判的性质可以用法官对七名未犯有前科的被告所说的一段话来判断：“你们当中只要有人答应我从此同这个社团或它所宣传的主义断绝关系，我就让他具结保证将来安分守己，不再惩办。凡是不愿意这样办的，就去坐牢。”[26]被告们拒绝接受这种宽大处理的建议，从而表现出了他们坚强不屈的精神。对他们的判决毫不费力地在大罢工期间把他们全部监禁起来。
在当时及其后，警方还专门注意其他的左翼团体，例如共产党领导的全国失业工人运动。有人指出，全国失业工人运动“受到警方接连不断的、往往是百般挑剔的注意：它经常处于特工科和组织内部的告密者的监视之下，它的领袖终于在运动的关键时刻被捕，它举行的示威活动当然受到极为粗暴的对待，它的办事处遭到搜查，文件被没收，关于这种行动所造成的损失，后来全国失业工人运动向法院控诉，得到赔偿。”[27]
在英国，共产党和其他左翼积极分子没有因捏造的罪名而被判绞刑、遭受酷刑或被判处长期监禁；上述引文中提到的“法院判处赔偿损失”这一点充分说明左派并未最终被剥夺诉诸法律的权利，虽然法院在援引法律条文时往往极不公正。这些可不是小事；需要把它们一一记录下来，因为它们已经构成遏制措施的有机组成部分。然而还必需指出，英国资本主义民主制一向完全是同骚乱积极分子、迫害和惩罚共产党员和其他这类在政治上离经叛道的人的行径相一致的。还有一件不应忽视的事实是，警察和军队在爱尔兰和殖民统治地区的活动总是比在英国放肆得多。[28]由于第二次世界大战以来左派的发展壮大，遏制和控制其积极分子的企图采取了越来越广泛的和有组织的形式。在以往几十年里，政府承担的由警察维持治安的工作已经变得越来越情细，经济危机以及由危机引起的社会紧张状态还将进一步加强警察的职能。
在这种情况下，发生了许多影响资本主义民主制的性质和作用的事情。一些人不明不白地死于拘留所。[29]另一些人较为幸运，只是遭到毒打。[30]在一些地区，有色人种移民、特别是年轻黑人备受警察的折磨。现在监控技术与日俱增，监控的范围不断扩大。[31]陆军军官日益把注意力转向国内，研究控制骚乱、“反叛乱”和“低强度作战”。[32]
国家的强制机关在加强“法律和秩序”的过程中或者在执行它们的其他任务时，往往由于干了坏事而使人注意它们滥用权力的问题。但这种注意在某些方面没有抓住要害。警察部队、监视机关以及武装部队总是难免要滥用它们所掌握的权力。但是给予它们那种权力的，乃是它们的政治上司；而包庇有关人员，使之不受批评、挑战和调查的，也正是首相、内政大臣以及其他负责的大臣。就连警察国家通常也不是靠警察来治理的；在英国这样一个资本主义民主国家，大体上要由民法专家和当选政府来决定警方和军方的活动以及活动的方法。只有在极为罕见的情况下，内政大臣曾冒险逃避他们通常负有的为治安部队辩护的不可推卸和不容置疑的职责；当人们吁请法官调查警察和士兵被控犯有从暴行到谋杀的案情时，他们也总是在温和的批评中间尽可能加进种种保留意见和减轻罪责的辩解。由此事例，足见政府系统不同部分之间异常团结一致，这种情况十分不利于对强制机关实行有效的控制。因为团结一致在这里近似互相勾结，而互相勾结就产生滥用权力的弊害。尽管历届政府决不动摇对其维护社会治安部队的“忠诚”,国家的公仆们对政府的忠诚实际上却往往减退了。为一个外国充当间谍，自然是这种忠诚衰退的一个罕见的例子；但还有一些不那么极端然而饶有兴味和意味深长的例证。这里仅略举二例。
其中一例是库拉“叛乱”案，它牵涉到军事人员（和其他人等）对赫伯特·阿斯奎斯的自由党政府企图在第一次世界大战前几年把北爱尔兰交爱尔兰实行地方自治一事的反映。关于这个事件，布莱克勋爵曾经指出：“我们发现枢密顾问官正在怂恿反抗，前王国司法官们正在敦促人们对议会的一项法令进行武装对抗，知名的军人正在置关于保密的誓言于不顾，托利党党魁博纳·劳本人正在认真考虑是否要在军队中策动一次叛变”，[33]并且他还说，“到1913年底，我们可以清楚地看出，军方毫不理会上议院修订叛乱法的任何动议，如果政府企图对北爱尔兰实行强制手段，军方可能会变得靠不住了。”[34]
结果，并没有发生关于北爱尔兰问题的“叛变”，英国的军官没有真正经受他们是否愿意服从政府的考验，因为它的合法性是毋庸置疑的，只是他们觉得不能接受它的有关北爱尔兰问题的政策罢了。但是，当时有足够的言行表明——如果需要表明的话——为国家效劳的人员在某种情况下不仅会拒不服从当时的政府，而且还会积极地力求加以颠覆。这用不着大惊小怪：倒是那种认为人们会完全无条件或者自动服从的想法似乎才是不可思议的。面对种种使他们感到万分厌恶的政策和行动，一切有责有权的男男女女都会反对它们，力求挫败推行那些政策的政府；政策越是可恶，这些男男女女就更加决心要全力加以反对。
另一项能说明同一问题的事件没有引起人们多大的注意，这可能是因为这批“不忠的”王国公仆所追求的目的已被随后的事态发展证明是完全正确的。丘吉尔反对保守党的绥靖政策，他的传记作者马丁·吉尔伯特曾这样记载：“有二十多名政府文职人员和官员”,“由于对他们认为十分危险地忽视英国国家利益的行径深感惊惶，主动前来看他，或者可以说是主动给他送来秘密材料”。[35]吉尔伯特还写道：“现役军官和高级文官急不可待地非找到他不可，明知这样做违犯了《官员保密法》，但深信他们的秘密到他手上万无一失，他会用这些材料来为他和他们共同认为的国家利益服务。”[36]“我们可以这样认定，除非为了金钱、被人讹诈或者出于其他个人原因，那些传递秘密情报人确实总是企图为他们认为的“国家利益”效劳。自然，麻烦的问题在于“国家利益”不是一项数学公式，可以由无可辩驳的论证加以证明，而是一个容许与结论直接相反的解释问题。很少有什么行动不能被人以至少某种程度的理由纳入“国家利益”的范围。在目前的情况下，至关重要的是，王国的公仆们确实有时发现自己在“国家利益”的性质问题上同当时的政府有不同的看法：他们对此采取什么行动，取决于许多不同的情况，其中包括问题的重要性和意见分歧的程度。希望他们决不违抗政府的决定和决不起来反对政府，乃是不合情理的。
四
英国法官一向最为世人高度赞扬的特性是独立自主和公正不阿——不受当时的政府和其他压力来源的支配；对于站在他们面前受审的人不偏不倚。确实，法官通常不受政府和其他压力的影响；他们至少是力求保持公正的。然而，就处理阶级冲突和遏制来自下层的压力方面来说，问题就复杂得多，因为法官在这一方面已经起了极端保守的作用。这可能并不影响独立性的概念：法官并没有迫于压力才起了保守的作用。但这确实影响着公正不阿的概念：在保守主义势力与改革和变革势力的斗争中，法官往往相当坚定地站在前者一边而反对后者。
这与法官的人选关系极大。他们同绝大部分在英国掌权的人一样，来自人口中一个狭小的部分；他们往往同样受过公学以及牛津或剑桥大学的教育。[37]而且，他们曾经充当有资格出席高等法院的律师，这种职业背景不可能使他们赞成激进主义。这项职业以思想保守而臭名昭著，带有激进色彩的高等律师不能充当法官。这就是说，法官所属的思想范畴至少同其他掌权者一样狭小，甚至有过之而无不及。然而，司法界的门户之见在特定范围内不仅是个社会出身或职业背景问题：大量的门户之见是在英国这样国家的分成阶级的社会履行司法职责的过程中必然形成的。
同文职人员的情况相仿，法官的观点远不如他们在行使巨大权力的情况下来得关系重大。法官不仅“应用”他们所找到的法律根据；他们还解释法律并因而制定法律，这样做往往造成莫大的后果。在执行解释法律的任务时，法官通常自命为社会治安的监护人，反对包括大臣们在内的任何人员，只要他企图用他们所不能接受的方式来改变社会秩序。在1961年一次著名的审判中，西蒙兹勋爵[38]曾对这种监护人的观念作如下的说明：
“我毫不怀疑，还给各级法院保留了一些剩余的权力，以贯彻法律的最高的基本目标，不仅维护安全的秩序，而且维护国家的精神和福利。我也毫不怀疑，他们的职责就是要防范一些攻击，而因为那些攻击花样翻新，令人猝不及防，可能更加阴险毒辣……人们对同一种行为在不同的时代会有不同的看法。法律必须同不断变化的生活准则联系起来，不是屈服于民众意愿的每一次发生变化的冲动，而是要重视人类价值的基本评价以及社会的各种目标。”[39]
这次审判的案件涉及一本小册子《妇女姓名地址录》的出版，因为其中包含许多娼妓的广告。然而西蒙兹勋爵的话对其他的情况显然也是适用的，可以说是适用于一切情况。十五年之后，当时任上诉法院保护案卷的助理法官丹宁勋爵在文章中谈到“过去二十年间对行政条例实行司法检查的理论有了显著的进展”，并具体地说明：“这个理论的精神实质是，一切权力，不管它在形式上如何充分，在授权时总是含有某种目的；如将权力运用于其他任何目的，那就荒谬了。所以，如果有人对权力的运用提出责难，法院必须查明权力的行使者是否动机不纯或存心不良。”他还说：“权力的行使者必须把他的法令规定得非常恰当”；他还必须“使他自己正视事实。”[40]
这类主张和规定给了法院几乎是无限的裁决权。有些法官力求运用更大的裁决权，有些法官的要求低一些。但重要的问题是，这里涉及的是司法裁决权，不可避免地带有司法思想的守旧推断。这一点在法官对待财产权、工会以及也许可以称之为国家权利的态度上尤为明显。
要求改革的压力自然意味着对财产权的挑战和旨在削弱诸如此类的特权。阶级冲突不能单纯用这些字眼来解释，但它们表现出阶级冲突的很多实质内容。在那种冲突中，法官经常属于财产和特权的最机警、最忠心耿耿的保卫者之列。德夫林勋爵对这种状况从理论上加以说明：“按照其有利于多数人的尺度来衡量，变革使极少数人生活艰苦、流离失所。对社会的安定来说至关重要的是，应使那些受变革之害的人能够指望得到法院冷静的公正裁决，而不致被变革的承办人推向前进。”[41]这听起来合情合理。不幸的是，司法部门对“受变革之害的人”的关怀在全部历史上始终是严加选择的。司法部门所保护的那些人历来是财主而不是穷光蛋；法官所力求控制和约束的“变革承办人”通常都是被迫限制财产权和资本特权的政府和当局。自从第二次世界大战以来，法官不得不接受国家对这些权利和特权的较大程度的“干预”，以及在经济和社会领域内程度要大得多的“干预”，而在过去，国家是不大愿意插手那些领域的。尽管如此，法官仍旧属于改革的最坚决的反对者之列。
在工党控制下的许多地方当局希望充当“变革承办人”，但他们必须认真考虑司法部门严格限制他们活动范围的意见。法官往往被请求去裁决一个地方当局办事是否“合理”。但什么叫“合理”，这多半是个掺杂着思想倾向的问题；而法官的思想倾向曾经一再引导他们用非常保守的说法来解释地方当局的哪些行动是合理的。他们的思想倾向并不总是导致保守的裁决；但是极易趋向于作出这种裁决。上议院司法小组于1982年1月裁定工党控制的大伦敦市政会无权征收附加税以抵冲公共汽车和地铁减价百分之二十五的车费，就是这种裁决的极好的例证。这一案例主要依靠大伦敦市政会的职责所包含的意义，因为1969年的伦敦（交通）法规定，大伦敦市政会有责任“为大伦敦市提供统一的、有效的和经济的交通设施和服务”。然而，正如斯卡曼勋爵在其裁决书中说的那样：“按照英语的习惯用法来说，‘经济的’这个词（同样还有名词‘经济’）具有若干意义……它是个非常有用的字眼：就象变色龙那样，随其环境而改变颜色。”问题是法官的眼睛往往在很大程度上喜欢深浅不同的蓝色，不是粉红色，更不是红色。
工会也是“变革承办人”，它们也常常发现法院同它们作梗。工会力求限制雇主的种种权利和一般的财产权，同时扩大工人的权利。力求调处阶级冲突的政府一向被迫认可许多这类的权利，并通过法律手续予以批准；从而承认——不管有多少保留条件——多种形式的工会行动主义和产业工人的战斗精神。各级法院历来都是很不愿意肯定工会的权利，并对工会的战斗精神颇有敌意的；它们抓住一切机会去限制政府和议会向工会作出的让步的范围，甚至宣告那些让步无效。“劳资关系”史上到处可见法院作出的种种不利于工会的裁决，而这类裁决总是由政府加以取消。“可以毫不夸张地说，”一位作家说道，“在1870年以后的一个世纪中，除了战时的法令和1927年的《劳资纠纷法》以外，每项与劳资纠纷有关的法令都是法院通过裁决使原有法案丧失其预期效果的结果。”[42]在所有这些裁决中，法官完全“不受”雇主的“影响”，也不能说他们的用心是要帮助雇主反对雇佣劳动者。他们的目的在于按照他们的理解来运用法律。但是，他们对法律理解的结果总是倾向于有效地帮助雇主、财产主以及一般的保守势力。
当争论的问题可以被认为涉及“国家安全”时，法官对国家特别有用。阿特金斯勋爵在1942年发表的一项典型意见（调查委员会中少数派单独提出的报告）中表示他对法官态度的“忧虑”，因为他们“在面对涉及国民自由权的要求时，比高级行政官员更加为政府着想”；他回忆说，“法官待人一视同仁，保护国民不使行政官员蓄意侵犯其自由权利，保持警惕，务使任何强制行为都符合法律规定……这种做法过去经常成为维护自由的支柱之一。”[43]至少就“国家安全”来说，这种忧虑是完全有道理的。因为法官在可以认定涉及国土安全或任何类似考虑的案件上，通常非常愿意向国家提供它所需要的一切帮助。在这方面，法官的偏向性被丹宁勋爵表达得再清楚不过了。1977年他在上诉法院同两名同庭法官一起出庭，听取美国记者马克·霍森鲍尔的上诉，反对区法院驳回他的上诉，要求下令调阅有关案卷，宣布内政大臣将其驱逐出境的决定无效。内政大臣所以有那样的决定，是因为据说霍森鲍尔获得了“可供发表的有害于联合王国安全的情报材料”。上诉法院没有当庭出示任何证据，而且维持原判不予受理，于是丹宁勋爵在其进行审判的过程中作了如下发言：
“如果本案是一件必须遵守自然公正原则的普通条例来审判的案件，那就可以对内政大臣提出某种批评。可以说，霍森鲍尔先生并未获得充分的情报，足以符合对他指控的罪名。但本案并非普通的案件。它牵涉到国家的安全。当国家遭到危险时，我们自己所珍视的自由以及甚至天然公平原则的案例都必须退居第二位……在目前涉及国家安全的这类案件中，我们的天然公平原则的条例就可能不得不加以修改了。”[44]
我们没有理由相信丹宁勋爵及其同事本身掌握了有关这个案件的任何证据，或者知道“国家遭到危险”以及问题确实涉及“国家的安全”。但是他们完全愿意信任（工党）内政大臣默林·里斯。因为丹宁勋爵还说道：
“那时在国家安全利益和个人自由权利之间是有冲突的。做到二者兼顾不能依靠法院，而要依靠内政大臣。他是我国的政制赋予这一任务的人员……在本案中，法院已经确信内政大臣亲自考虑了案情，没有理由怀疑他在考虑本案全部案情时所持的审慎态度。他要为他处理此案的方式向议会而不是向法院负责。”[45]
法官并不总是对政府官员的活动采取如此自负的观点，即使在涉及“国家安全”的案件中也是这样。但是，虽然国家必须期待法院系统尽力关注侵犯财产权的行为，它却可能希望它对公民自由权利的侵犯会得到法官的同情谅解和支持。对于一批同国家其余部分共负他们认为是协助维护“安定”的责任的人来说，也只能如此。
维护“安定”，并且一般说来维护保守主义的社会准则，是丝毫不被看作带有“宗派”或“政治”色彩的。恰恰相反，关于国家其余部分的“非政治”性质所虚构的说法同样也适用于描述法官，甚至还说得更加有声有色。人所共知而且原先完全公开有党派关系的人（通常是保守党），在他们升任法官时突然被认为已经变成了“无党派人士”，这时整个情况意味着他们已经不再隶属于某个政党，并不再能够公开发表偏向该党的言论了。这是关于“政治”含义的一种相当狭隘的看法。[46]
另一方面，不难看出编造一种虚构的说法是多么合乎需要。这是因为，把国家使其在权力结构中占有坚实地位的、象法院这样强有力的机构，当作与社会上进行的各种斗争全然无关，当作能够摆脱纯粹的“政客”和其他人等难以排遣的思想束缚，那显然是对“安定”、顺从和一般的保守主义的事业大有裨益的。正是这种推断，已使高等法院的法官当上了各皇家委员会、各部委和特别是各调查委员会的委员，凡是出了警察暴行和士兵枪杀平民一类的事件，各调查委员会就着手调查有关国家工作人员行为的“棘手”问题。记录表明，国家至少可以指望所提出的报告会尽可能说一些有利于它的工作人员的好话。也许不是有意“洗刷”，但国家工作人员干的坏事总是被写得模模糊糊，不加肯定。[47]
坚持法院享有政治独立地位的主张获得人们认为有理的强有力的反响；并且那种反响格外有力，因为不管法官的传统思想多么浓厚，他们在行动上并不总是同政府和国家一鼻孔出气，即使在涉及“国家安全”的案件中也不会如此；又因为任何被告，不管他素来多么厌恶法院，也不必想当然地预先认为，由于法官怀有恶意，他的官司非输不可。这也并不是个小问题。一切照旧，偏见仍然存在，并在维护现状方面发挥重要的堡垒作用。
五
这里还需提一下上议院和君主制，因为二者都是在英国政治体制中扎根很深的遏制机器的组成部分。虽然它们现今在政府的正常活动过程中不是极其重要的因素，但其政治作用是决不能忽视的，并且它们还能在出现冲突和危机的情况下发挥巨大的影响。
人们早就说过，象目前这样组成的上议院已不合时宜。绝大部分的上议员是世袭贵族，这是很荒谬的。众所公认，真正在上议院日常工作中起积极作用的大部分议员是并非世袭但能终身充任上院议员的贵族。然而，这些议员要靠任命方能跻身上院，在这方面也没有多少民主可言。
这种上议院得以保存下来，有若干明显的理由。其中之一是，上议院在本世纪已经经历了一些改革措施。根据《1911年议会法》，其拖延立法的权力缩短到两年（关于重大财政立法已取消拖延期）；《1949年议会法》又把它缩短到一年。1958年，设立终身贵族是又一改革措施。这些更改无疑地已使上院的存在成为不大引起争议的问题。其次，自从1910至1911年的危机以来，上院议员在斟酌据以反对当时政府的理由时已经采取了谨慎的态度，不使自己遭受大幅度改革甚或废除的不应有的危险。他们发现这样做更加容易，因为至今政府还没有找到多大机会向他们提出绝对无法容忍的重大措施。第三，关于还要进行什么实质性的改革，至今几乎没有取得任何一致的意见。最后，下议院各党领袖不想进行这样的改革。保守党和工党领导人大体上认为他们目前同上议员还相处得不坏。
世袭贵族的政治信仰大都倾向于保守党。至于终身贵族，他们主要反映下议院保守党和工党领袖的思想倾向，这就是说他们处于从保守党右翼经过自由党到工党右翼这个人们所熟悉的政治范围。少数前工党左翼议员以及其他具有大体上相似观点的人也设法挤进了贵族行列。但是在上议院，不大听到传统的一致意见之外的政治观点，而且实际上在那里肯定是听不到的。上议院确实是保守思想十分浓厚的议院，远比下议院的右派为右，是表达传统观点和反动偏见的又一讲坛，其言论很快就可以得到广泛的宣传。这种宣传当然是同往往有利于上议院的所谓它是经验丰富、卓有成就的议院这种说法相一致的。另一方面，还有另一种说法，说上议院的辩论不仅“质量颇高”，而且比下议院的辩论还要出色，因为在上议院没有那么多的“党派”斗争，但这种鼓吹同上述的宣传就不那么协调了。究其实际，上议院的种种辩论大都带有对正统议题和保守观念作大同小异抒述的性质。关于下议院辩论的水平，人们可能有不同的评价，但那些辩论至少反映出一系列内容较为充实的思想。
上议院据说在创制和修改法规和其他议案方面执行重要的职能。但这并非单纯的技术性职能：它还往往宣布政治涵义，必要时含有顽强而坚决地保护财产权和特权的明显意图，以防止任何严重的侵犯。上议院无疑有多种职能，但它主要是英国保守主义和保守势力的另一道防线。
上议院对这些势力的用处，可以用它在1979年采取的一次微小但重要的行动来说明。是年2月1日，下议院通过自由投票，以一百四十六票对六十七票议决成立一个调查破坏对罗得西亚石油制裁问题的特别委员会。决议规定委员会可调阅内阁文件，其简要的任务是“按照宾厄姆的调查报告〔于1978年9月发表〕，考虑有关人员在制订的实施对罗得西亚石油制裁政策方面所起的作用，以便断定是否有人故意使议会或大臣们误入歧途，并提出报告”。对罗得西亚石油制裁的整个事件，肯定是二十世纪英国政治、行政和商业史上真正重大的丑闻之一。[48]在宾厄姆报告公布时，《星期日泰晤士报》写道：“在超过十二年的期间，看来我们有两家最大的公司——壳牌石油公司和英国石油公司——一直在向本应严加封锁的经济直接或间接地提供石油，而官员和（或）某些资格较老的大臣不是耸耸肩膀，听之任之，就是根本不肯费神去查究史密斯先生所有的汽车、拖拉机和卡车是怎样满不在乎地照样开动的，”同时该报还要求“深入查究欺骗和欺诈行为”。[49]《泰晤士报》则从它观察的角度提出：“基本的事实是官员、大臣和首相本人所了解的……当时的政府故意施展手腕不使他们自己宣布的政策和为卫护这一政策而通过的法律贯彻实施。”[50]
还有其他许多表示愤慨和谴责，并要求采取进一步行动的类似言论。人们本来可能至少认为，进一步更深入的调查是必要的，这不仅因为这一事件似乎已经在这么多身居要津人士的行为上面，而且在我国政治体系很多部门的活动上面投下了可怕的阴影；[51]且不说未能迫使史密斯就范这一点对罗得西亚人民所产生的影响了。[52]另一方面，也许正是因为问题十分重大和棘手，下议院提出的关于成立调查委员会的想法不久就再无下文。使之再无下文的正是上议院。下议院投案后一周，上议院以一百零二票对五十八票拒绝支持下议院的决议案。当时的下议院议长迈克尔·富特宣称，政府不会就此罢休，它将“主动提出建议来应付局势”。但是政府并没有采取行动；它在1979年5月被保守党人取而代之，这样，保守党政府的检察长得以在12月宣布，不再进行调查，对于违反石油制裁的案件概不起诉。我们不妨这样说，要是官场中人象刺猬那样见到一点危险就缩成一团，那么所建议的调查委员会即使成立，也会一事无成。[53]然而，使上议院充当抵制民主干预的防御手段，显然是有用的。
上议院现在已经不是象过去那样坚固的防线了。它知道，如果它责难一个得到下议院多数议员支持的政府重大立法提案，它就要冒莫大的风险，在一届政府任职的早期，情况尤其如此。但在这里说起“一个政府”，容易使人误解：它是提出左派议案（或上议院认为如此）的令人怀疑的政府。有时还很可能出现似乎值得冒大风险的局面；这时上议院可以采用各种不同的方式去责难一个得到下议院多数议员支持的政府，从直截了当的反对到较有节制的拒绝，其过程往往旷日持久，虽不引人注目和激动人心，却能收到实效。从政体的角度来看，也没有任何充足的理由说明上议院不应力求给一个拥有下议院多数议员作后盾的政府制造重大麻烦，如果它发现该政府提出的议案完全有损于“国家利益”；如果它发现一个政府提出的议案会产生这样的损害作用，那它就只会是左派的政府而不会是右派的政府。
甚至对于一个并不在下议院拥有相当多数的政府，也适用同样的论点。只要它是保守党政府，它在下议院并不占有多数席位这一点也不会给上议院带来多少麻烦。相反，上议院议员会乐于帮助他顺利执政。只是当一个左派政府不在议会占有多数席位时，上议院才显示其民主的倾向，断然行使其否决政府立法的权利。这就是1974年发生的事，当时在议会不占多数议席的工党政府开始执政，上议院否决或大幅度修正政府的一整套议案。对保守党胃口的，肯定不合工党的口味。任何政府，不管在议会中是否占有多数议席，只要它在国内政策、防务或对外政策方面力求贯彻激进的社会主义的措施，就必然会经常面临保守利益集团和力量的强大联盟的对抗：上议院十分自然地是该联盟的一部分，并能在其中发挥极为有效的作用。
就连上议院最热情的辩护人也不说它是“超党派关系”或“政治上保持中立”的。但这样的词儿也正是人们通常谈论君主制时所用的措词。有许多理由说明为什么所谓君主制是“超党派关系”这种说法必须被认为纯属一派胡言。
首先，大家一致同意君主制所体现的价值标准有很多保守思想的涵义。女王被说成是传统、连续性和国家等等的象征，但这些都是十足的保守看法，竭力烦扬局面安定和渐进主义，至少在思想感情和言词上避免提到阶级区分以及可能会对现状构成威胁的其他任何分裂。在本世纪，人们一向坚持肯定的有关君主制的论点，莫过于所谓“举国团结一致”这一想当然的论调了，这个论调宣传全国是一“家”，它可能有一些困难和争吵，但基本上是由女王及其家族所代表的一家。这种论调对工人阶级的实际影响，也许不如王室的活动所表现的兴趣，甚或不如王室许多成员似乎萌发的爱好可能使人产生的联想来得清楚。但其用意（除了推销报章杂志的固执的愿望而外）显然是要培养这样一些思想感情：“忠诚”,爱国，团结，“稳健”，对传统、军事英勇和帝国遗产的尊重以及可能有助于减少工人阶级同现行政治和社会制度疏远这种危险的其他任何气质。
女王及其家族高踞于社会阶梯之巅；他们在观点和偏见方面必然会同豪富的地主贵族以及各上等阶级最高阶层的成员一模一样。他们通常并不直接发表明确的“政治”言论；但毋庸置疑，他们自己的政治倾向包含从极端的保守主义到温和的“自由主义”。[54]也许值得补充说明，这些态度没有一种是同关怀穷苦大众的心情格格不入的。
联系到女王的君主立宪的职能，她的政治倾向有多么重要？按照巴奇霍特的权威性表述，女王有被咨询权、鼓励权和警告权。这实际上意味着这位君主的办事机构要经常提出建议、告诫和不满意见；这就会不可避免地带上女王的思想倾向以及宫廷顾问的思想倾向的强烈色彩，因为那些顾问的思想也不可能朝着过激的方向发展。按照正常的办公程序，这不一定会对国务的处理有多大影响。历任首相和大臣必须倾听女王的话，但他们没有必须认真对待的义务。至少首相不必如此。但是有许多不同的情况，那时君主不仅可以表示意见，还可以进行有效得多的干预。在这种场合，巴奇霍特的表述就完全不足以形容君主所起的作用了。
1931年的危机提供了一个很好的例证，足以证明那种作用是多么重要，甚至是决定性的。[55]在那次危机的发展过程中，人们通常集中注意拉姆齐，麦克唐纳个人所起的作用，以及他从工党政府首相转变为保守党人在其中占突出地位的“联合政府”的首相这一点。然而，英王乔治五世在促成这一结局上起了关键作用。要不是英王坚持他必须继续干下去，坚决认为他是“领导国家渡过危机的唯一人才”，要他重新考虑他的任职，那么，麦克唐纳本来早就会辞职下台，由鲍尔温继任了。[56]麦克唐纳最近的一位传记作者指出，英王曾三次在不同的场合力劝他继续担任首相，而且在第三次挽留时“使用了仿佛说辞职等于开小差这样的词句。”[57]马昆德[58]还指出，“英王的要求起了决定作用”，这完全是可能的。[59]
英王的坚持是不难理解的。有些人，特别是自由党领袖赫伯特·萨缪尔[60]曾经向他建议：“鉴于必要的节约措施不合各劳动阶级的心意，如果把它们交给工党政府贯彻实施，那必将对全局有利”；但是，不管什么样的政府执政，由麦克唐纳留任首相，实为上策。[61]当时最为恰当的策略，莫过于挫伤和减少工人对正在拟议中的“节约”措施的抵触情绪了；随后的大选产生了由麦克唐纳领导的于工人不利的“各党”联合政府，这对工党来说是一场大灾难。这不是英王蓄意谋求的结果，但他的干预肯定有助于造成那样的局势。这一番变动是在英王始终不背离其政制规定的“中立”地位、即“超党派政治”的情况下促成的。
不管怎样，君主由政制规定的权力在一些异常重要的领域仍然很不明确。例如在现代，关于首相的选择君主几乎没有什么发言权——1931年的情况显然是非常特殊的。但是不难设想，女王有朝一日发挥的作用总会比她在本世纪通常发挥的作用大得多。如果一次大选不能产生明显的结果，三个政党在下议院所获的席位大致相当，那就显然会使君主比在两党制情况下产生远为巨大的影响；或者至少会使宫廷拥有大得多的势力。在首相已经辞职、该党或有关各党对其继任人选达不成一致意见的情况下，也同样可以这样说。政制也并不要求女王接受即将卸任的首相关于其继任人选的意见。人们一向说，“事实上大家都承认，君主在选任新首相时毋需接受前任首相的意见。”[62]
而且，在首相要求解散议会时，君主并不承担非予以批准不可的义务。1974年，当时的下议院议长爱德华·肖特在回答有关这个问题的提问时说，“解释宪法的律师们一致认为，国王在任何情况下并不一定要批准首相所提出的解散议会的请求。”[63]
这些显然都是极大的权力，是否行使这些权力并无任何成规或惯例可援，而要视不同情况而定。在我们上面提到的事件即“库拉叛变”案中，我们看到博纳·劳和兰斯多恩勋爵（上议院保守党领袖）力求说服国王：“宪法已处于暂停执行的状态；解散议会是防止内战的唯一办法；如果阿斯奎斯拒不提请解散议会，国王有权将其撤职，另选一位愿意这样做的人取而代之。”[64]这些是不顾一切甚至在当时的情况下荒唐可笑的劝告，自然毫无结果。然而，提出这些意见的人确实是资格很老的政治活动家，同时我们还可以指出这样的事实，即政治活动家（和其他一些人）在他们认为情况无比严重时，确实会听任他们的思想远离常规的宪政途径。例如，1968年5月在威尔逊政府处境艰难的时刻举行了当时著名的一次会议，参加的有当时的国际出版公司董事长塞西尔·金先生、女王的舅父蒙巴顿勋爵、当时任《镜报》集团编辑部主任的休·卡德利普（现为勋爵）和当时任英王陛下政府首席科学顾问的索利·朱克曼爵士（现为勋爵）。据金先生的日记追忆，在那次会议上：
“蒙巴顿说他曾在骑兵警卫军进了午餐，军队的士气从来没有这样低落。他说女王不断收到数量空前的退伍申请书，只能把它们转送内政部处理。据迪基〔即蒙巴顿〕说，女王对整个局势深感忧虑。他显然同她相当亲近，而她目前正在布罗德兰兹度周末。他问我是否认为他应当做点什么事情。我主要谈了将来可能出现一个必须由女王出面干预的阶段：可能出现一个军队在其中起重要作用的阶段。迪基应当尽量不在公开场合露面，以便将来一旦出现上述紧急情况时两手清白。他说什么也不愿进行干预。”[65]在出现重大危机的情况下，当政府（多半是左派政府）正在推行一些使思想保守的权威人士（这样一些人无疑包括女王的私人顾问，因为他们是政界的一部分）认为它们极端有害于“国家利益”的方针政策时，人们的思想自然转向女王，把她看作可以消除危机的力量之一。推测他们可能在何时或以何种方式来利用那股力量，这样做并无多大意义；但我们完全有理由认为，那股力量迟早总是会被利用的，尤其是因为君王进行的任何干预都将严格遵守宪法的基本精神，并且事实上也是君王为履行其最高“宪法维护人”的职责所必需的。当一位工党首相提出要求，希望增设足够数量的可以成为上议院议员的贵族以便在上议院实现工党的多数，而其明显的目的则在于废除上议院时，这种要求是料想国王会竭力加以反对的唯一事例。我们似乎也可以毫不过分地认为，即使这一阶段已经顺利地经过协商，主张废除上议院的实际立法提案也会遭到国王和其他许多人的坚决抵制——至于达到何种程度，则不可能明确地加以断言。在这方面象在其他方面一样，遏制行动——因为这是最终涉及的问题——一定要按照具体的情况去进行：情况越是引人注目和异乎寻常，遏制行动所采取的方式也越是引人注目和迥非一般。
这个问题和其他有关问题将在最后一章作进一步的讨论。在下一章，我将从一个截然不同的角度探讨遏制问题，亦即发生在地方政府内部及其周围的遏制问题。
[1] 斯图尔特·霍兰德：《社会主义挑战》，1975年版，第25页。
[2] 1977年1月18日《卫报》。赫希本人是前国际货币基金组织官员，嗣后在沃里克大学任国际问题研究所教授。
[3] 爱德华·希思（Edward Richard George Heath)(1961—），英国政治家、保守党领袖，1970—1976年任首相。——译者
[4] 托尼·兰恩据此指出：“甚至在紧接着第一次世界大战之前和之后的几年里，在对工人阶级革命的恐惧达于顶点和几乎出现暴力行动时，政府仍十分谨慎从事”；其例证为“任命工人阶级的文职官员，任命工会会员担任工厂检查员，实行1891年的工厂车间法、1896年的仲裁法和1897年的工人补偿法，利用1906年的劳资纠纷法推目塔夫·维尔的决定，1908年实行限制成人矿工工时的法案，1909年在某些血汗劳动制企业部门成立一些调整工资的劳资协商委员会，1911年开始实行国家社会保险制度，从同年起支付议员薪金，1913年使工会政治行动合法化”〔塔夫·莱恩：《团结就是力量》，1974年版，第93页。
[5] 弗朗西斯·威廉斯（Francis Williams)(1905—），英国巡回刑事法庭首席法官。——译者
[6] 威廉斯的“一位首相记起：艾德礼伯爵战时和战后的回忆”一文，收入金编《英国首相》，1969年版，第79页。
[7] 阿瑟·马威克（Arthur Marwick)(1936—），英国历史学家、教授。主要著作：《英国社会的剧变》（1971年）；《洪水：英国社会和第一次世界大战》（1965年）；《二十世纪的战争和社会变革》（1974年）；《阶级：想象和现实》（1980年）。——译者
[8] 马威克的“英国社会和第二次世界大战”一文，收入库克和斯克德合编的《危机和争论》，1976年版，第160页。
[9] 约翰·梅纳德·凯恩斯（John Maynard Keynes)(1883—1946)，英国经济学家、作家，主张通过政府调节延缓资本主义经济危机。——译者
[10] 布鲁斯·加戴恩和劳森合著《权力之争》，1976年版，第166页。
[11] 哈罗德·卡斯尔（Harold Caseel)(1916—），英国法官。——译者
[12] 布里顿：《指导经济》，1971年版，第44页。
[13] 凯尔纳和克劳瑟·亨特勋爵合著《公务人员英国统治阶级内情调查》，1980年版，第228页。
[14] 与此有关、凯尔纳和克劳瑟·亨特引述了一位“如梦初醒”的工党大臣如下的话：“二十年前行将退休的公务人员到工商界或金融界任职是罕见的。现在不去任职例几乎是例外的情况了。它还不象大气污染这样显然造成祸害的程度。人们都看风使舵去寻找差事。由于他们熟悉白厅周围的情形，他们有时对雇主是有用的。我不在乎那些。他们总是一起喝酒，打高尔夫球，或者事先约好去打猎。要说的话从来不直接挑明，但公务人员知道下文如何。”《公务人员。英国统治阶级内情调查》，1980年版，第199页。
[15] 从1938至1946年任外交部常务次官的亚历山大·卡多根爵士的日记编者指出，卡多根“对许多政客抱有一种近乎蔑视的情绪”。他用以表达这种情绪的言词也许颇不寻常，但其看法却并非如此：“空话连篇的蠢才！自吹自擂、不负责任的窝囊废。我多么憎恨议员。他们体现出我所受的训练教诲我要避免的一切——野心、偏见、欺诈、谋私、轻松愉快的不负责任、昧着良心的撒谎。”（迪尔克斯：《亚历山大·卡多根爵士日记：1938—1945年》，1971年版，第18页。）
[16] 最新例证见奥布里：《谁在监视着你：英国的保安局和官员保密法》，1981年版。
[17] “在‘三叉戟’核潜艇导弹上耗资五十亿英镑的决定并不是在全体内阁会议上作出的，几位高级大臣现在证实，在三星期前宣布这一决定之前并未征求他们对此项计划的同意。”(1980年8月6日《卫报》。)
[18] 最近的例子是托尼·本的调动，他在1974年2月工党政府组成时由哈岁德·威尔逊任命为工业大臣。本很快就表现出他用多方干涉的方法来处理他的工作。这引起了极大反对，连内阁本身也对他不满，因而本于1975年6月调到能源部任职。
[19] “一位大臣未经首相事先同意列入议程就提出任何议题，一般认为是极不妥当的。”（麦金托什：《英国内阁》1977年第三版，第449页。）
[20] 作为说明这种控制的一个细小然而很有意义的一个事例，请注意“从三十年代到七十年代，不仅首相的个人办公室由公务人员所拉制，而且定期从财政和外交两部吸收它的领导成员，（琼斯“历任首相的秘书：政治人员或行政管理人员”一文，收入格里菲思编的《从政策到行政管理》，1976年版，第31页）。
[21] 布赖恩·查普曼（Brian Chapman)(1923—），英国政治学教授。著有：《法国地方政府》、《政府专职》和《第五共和国宪法》等。——译者
[22] 查普曼：《英国政府面面观》，1969年版，第23页。
[23] 克罗斯曼：《内部情况》，1972年版，第77页。
[24] 威尔逊：《工党政府。1964—1970年》，1971年版，第37—38页。
[25] 关于近来就这方面提出的主张，参阅海恩编：《维持治安》第一卷，1979年版和第二卷，1980年版。关于更早阶段的情况，见基德：《英国人的自由权利遭到成胁》。1940年版，
[26] 谢特里特：《开庭审判的法官》，1976年版，第171页。
[27] 史蒂文森“暴力政治”一文，收入皮尔和库克合编的《重新评价的1818—1839年的政治活动》，1975年版，第161页。另参阅汉宁顿：《决不屈膝》，1967年版。汉宁顿为全国失业工人运动的组织者。
[28] 在1919—1920年的爱尔兰也是同样的情况，那时皇家爱尔兰保安队和派往爱尔兰镇压叛乱的英军接管了法律，并对爱尔兰人民不分青红皂白地实行报复，来回答对他们的袭击。关于英国政府支持他们这些活动的情况，见琼斯：《白厅日记》（米德尔马斯编，1971年版）。米德尔马斯博士谈到这一时期时称它产生了“帝国近代史上最残忍的高压统治”（第XXI页）。
[29] 议员迈克尔·米彻在1980年初写给内政大臣的一封信中指出：“自1970年以来，在英格兰和威尔士已有二百四十五人死于警方拘押之中，其中包括一百四十三人属于非正常死亡，即每年约十五人之多（从1970年的三人到1978年的三十人）。有将近百分之十的死亡事件（二百四十五件中有二十三件）显然未经验尸……尽管警方一再声称每次都经过验尸，毋需再作调查。”(1980年1月7日《泰晤士报》。）内务大臣在致米彻先生的一封信中证实，有245人死于警方拘留所，并说明在二百四十五件中有二百二十三件验过了尸体（1980年1月9日《泰晤士报》。）
[30] 1979年，《警方投诉委员会报告》指出，1978年民众共有一万三千零七十九起控告警察的投诉，其中有二千四百八十三起涉及“殴打”，有二千五百二十三起“采用不合法的程序”。该委员会建议对十五起事件中的滋事警官采取纪律行动，另对一千多名行为失检的警官予以警告或劝告（《警方投诉委员会报告》，英国文书局1978年发表，引自1979年5月24日《卫报》）。在1981年，共有投诉一万六千七百八十九起，委员会建议对三十九起控告采取纪律行动（《警方投诉委员会报告》，英国文书局1982年发表，引自1982年4月7日《卫报》）。
[31] 一位工党议员于1978年在下议院回忆说，在1975年，当时任哈罗德·威尔逊政府内政大臣的哈里斯勋爵曾经作出解释，说明警方“特科”，所指政治活动属于“使用政治、经济或暴力手段危害国家的安全或幸福，旨在破坏或推翻议会民主制度的活动”。这位议员随即问内政大臣默林·里斯，他是否知道，“按照现在的解释，政治活动包括那些参加反对南非种族隔离政策的集会和报名到工人教育协会学习的活动”。内政大臣对此并不否认，说他已提醒“有关警方，我本人就是工人教育协会的教员，并乐于继续担任此职……”〔1978年4月7日《泰晤士报》。L980年2月，据揭露朱迪思·哈特夫人在担任威尔逊政府的大臣时，她的电话曾被保安部门窃听。“我想，要是《晨星报》和共产党的电话被窃听，那倒是可以理解的，”她说，“可是我想知道，国民阵线的电话是否也被窃听了。”(1980年2月4日《卫报》。）关于警察和监视活动，参看例如海恩《控制警察》一书。关于“特科”，参阅布尼安：《英国政治警察》，1976年版
[32] 参阅艾克罗伊德、马戈利斯、罗森里德和沙利斯合著：《政治控制的技术》，1977年版。
[33] 布莱克：《无名首相》，1955年版·第121页。博纳·劳1912年7月29日在布伦海姆堡举行的一次集会上说，阿斯奎斯先生的自由党政府可能使下议院通过《国内事务管理法》，“但到时候又怎么样呢？我几天前在下议院说过，在这里我要重复说明，还有比议会多数更强有力的东西呢”。博纳·劳还说，“我可以想象到，北爱尔兰人的抵抗是长不了的，所以我不打算支持他们。”（《政治控制的技术》，第130页。）
[34] 同上书，第178页。还清注意布莱克勋爵对当时担任军部作战局长的亨利·威尔逊少将（后为陆军元帅）的评论。他说威尔逊“似乎把他向反对党领袖递送机密情报一事看作丝毫不同他的公务相抵触，而这种情况在反对党对国内事务管理法的斗争中可能是有很大价值的”（同上书，第179页）。他还指出，威尔逊“非常了解北爱尔兰的军事准备，片给北爱尔兰志愿军出谋划策，为此他于1914年初访问了贝尔法斯特”（同上书，第180页）。
[35] 吉尔伯特：《温斯敦·丘吉尔。1922—1939年》，1976年版，第五卷，第xxi页。
[36] 同上书，第884页。吉尔伯特还引证了内阁大臣莫里斯·汉基爵士（后为勋爵）写给丘吉尔的指责信，表明他知道泄密的内情，而丘吉尔是机密情报的收受人（第878页及以后几页）。第四十三章这一章——“符合公共利益的情报”——是专门论述这里所争论的问题的。
[37] 格里菲思：《司法界的政治活动》，1977年版，第24页及以后几页。
[38] 加文·特恩鲍尔·西蒙兹(Gavin Turnball Simonds)(1881—？)，英国法官、法学教授。——译者
[39] “肖诉检察官案”，收入格里菲思主编的《政治学》，第137页。
[40] 1976年10月27日《泰晤士报》。
[41] 德夫林：《法官》，1979年版，第9页。
[42] 莫兰：《劳资关系政治学》，1977年版，第9页。
[43] “利弗塞奇诉安德森案”，见格里菲思：《政治学》，第79页。
[44] “里贾纳为了霍森鲍尔的利益对内政大臣起诉案”,1977年3月30日《泰晤士报》法律报道。
[45] 同上。
[46] 当一位工党议员于1980年12月提到迪普洛克勋爵而称他为“保守党法官”时，下议院议长裁定，“对一位高等法官只能称之为高等法院法官，否则就是无礼冒犯。”“当然，”他还说道，“如果我们中间的任何人用偏见去看待任何法官，那都是错误的”(1980年12月19日《泰晤士报》）。
[47] 关于一个突出的事例，请参阅高等法院首席法官威杰里勋爵关于1972年1月在伦敦德里发生的“流血星期日”事件的报告，在那个星期日有十三个平民被伞乓杀害，许多人受伤。另参阅萨缪尔·达什教授对威杰里勋爵报告的批评文章《公理荡然》(1972年），由维护人权国际同盟和维护公民自由权利全国委员会联合出版发行。
[48] 关于这一事件的叙述，除宾厄姆报告本身而外，请参阅贝利：《石油阀门——制裁的丑闻》，1979年版。
[49] 1978年9月3日《星期日泰晤士报》。
[50] 1978年9月7日《泰晤士报》。数周后，保守党议员休·弗雷泽给《泰晤士报》写信，谈到皇家海军对贝拉港的十二年封锁时说，“现在似乎有迹象表明，1966年5月之后再没有什么油轮当真想要开往贝拉港了，因为壳牌石油公司和英国石油公司已经关闭了它们的油罐场；因为1970年以后贝拉港已经淤塞，无法停泊巨轮，还因为石油制品从开头起就毫无阻挡地输入洛伦索—马凯斯”(1978年11月16日《泰晤士报》）。贝拉巡逻艇队耗资也许超过一亿英镑。
[51] 安东尼·桑普森在其为贝利先生的书写的序言中指出，该书“透彻地分析了公务人员得以支配他们的大臣以及同多国公司经理串通一气的方式方……石油公司有办法同公务人员进行‘私人’接触——这实际上意味着大臣们完全被蒙在鼓里”;他还指出，该书说明“公务人员如何依靠石油公司获得情报，并屈从于它们的观点；以及一些有影响的公务人员后来又如何进石油工业机构任职”（贝利：《石油阀门》，第9页）。
[52] “要是那时对罗得西亚的石油供应哪怕部分地减少一段时间，1966年和1968年的英舰‘虎号’和‘无畏号’的谈判本来也许就不会失败，几万罗得西亚人的生命就会得到拯救。”（菲利普斯的“石油制裁：政府会搁置宾厄姆报告吗？”一文，载1979年12月3日《泰晤士报》）。
[53] 此项宣布促使苏格兰国民党议员戈登·威尔逊一针见血地说，“我们现在必须相信，如果尼克松先生担任联合王国的国家元首，受到幕后统治集团的保护，他多半就会平安无事。”(1979年12月20日《泰晤上报》）。
[54] 尤其是爱丁堡公爵憋不住频频发表公开讲话，阐明他的政治理论例如在1977年他就哀叹这样的事实：一百年前人们都知道怎么办——“离家外出，拚[拼？]命干活，挣钱谋生，抚养子女，为医疗和老年预作准备，给子女留下一些可靠的东西，攒积一点钱财和各色财宝”，但是，现在这一切显然都是办不到的了，因为国家已经接管，并说“你们不该积累钱财（然而，这不是该不该的问题，而是国家作出安排，不让你有攒积财富的机会）”(1977年1月18日《泰晤士报》）。
[55] 1931年8月爆发的政治危机，起因于工党首相拉姆齐·麦克唐纳未能说服其相当数量的内阁同僚（或英国职工大会的同事）最后同意他和财政大臣菲利普·斯诺登想要实施的削减失业福利和其他“节约”措施。麦克唐纳于是组织了一个“各党联合政府”。在1931年10月大选时，工党（从二百八十九席）减至五十二席，保守党获得了四百七十一席，而1929年只有二百六十席。
[56] 马昆德：《拉姆齐·麦克唐纳》，1977年版，第635页。
[57] 同上书，第639页。
[58] 戴维·马昆德（David Marquand)(1934—）1978年起任英国萨尔福德大学当代历史和政治学教授，著有《拉姆齐·麦克唐纳》（1977年）、《欧洲议会》（1979年）和《欧洲选举和英国政治》（1981年）等书。——译者
[59] 马昆德：《拉姆齐·麦克唐纳》，1977年版，第635页。利奥·艾歇里论述了“国王说的这样一段话：只有他能拯救英国；保守觉人和自由党人将支持他恢复全世界对我国财政稳定的信心。这番话充分地表现了他的自负心理。”（艾默里：《我的政治生活》，1955年版，第三卷，第60页）。
[60] 赫伯特·萨缪尔（Hurbert Samuel)(1870—1963)，英国政治家，二十年代英国自由党领导人。——译者
[61] 尼科尔森：《英王乔治五世》，1952年版，第641页。《泰晤士报》编辑杰弗里·道森是看出英王有何作为的人士之一，他对英王的私人秘书说，乔治五世应当“使拉姆齐牢记，他的职责是使我国摆脱困境，并用他所喜欢的奉承话来详细论述机会和职任”（伦奇：《杰弗里·道森和我们的时代》，1955年版，第291页）。
[62] 马歇尔和穆迪合著：《宪法的若干问题》，1967年版，第50页。
[63] 巴特勒和卡瓦纳司著：《1970年10月英国的大选》，1975年版，第20页。
[64] 布莱克：《无名首相》，第152页。
[65] 1981年4月3日《泰晤士报》。卡德利普于1976年发表的对此事件的回忆促使英王谈到一场即将到来的危机，在那场危机中，“政府将瓦解，街上将发生流血事件，武装部队将介入。人民将盼望象蒙巴顿勋爵那样的人出来担任新政府的名义首脑，再有一位德高望重、能够在我国最优秀的有识之士和行政官员的支持下恢复公众信任的人担任政府首脑。他最后问蒙巴顿——他是否同意在这种情势下出任新政权的名义首脑？”（卡德利普：《危机四伏》，1976年版，第326页）。按卡德利普的说法，朱克曼竭力反对这一建议，蒙巴顿赞同他的意见。
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