中文马克思主义文库 -> 密利本德 -> 英国资本主义民主制（1982）
第五章 阶级、权力和地方政府
只是最近几年，才有人透过互相冲突的阶级利益对英国地方政府进行了大量的研究工作。在七十年代以前，这一课题主要是作为一系列问题来处理的，而这些问题却需要运用更广泛的知识，采取更有效的组织方法，具有良好的意愿等等，才能找出答案。这些问题中看来最为重要的莫过于对“效率”和“民主”这两个名词提出互相对立的见解，从而牵涉到一大堆其他问题，如中央与地方政府的关系、地区的大小、内部的组织、财务和人事制度等等。至于阶级压力和遏制来自下层的压力的决心问题究竟会对这些争论之点产生多大影响，却很少有人加以考虑，甚至连想都没有想过。可是问题依然存在。最近十年来人们以马克思主义为指针进行了激进的研究工作，对有关地方政府的老一套的思想框框和讨论方法提出了真正的挑战；但是这一挑战往往被人忽视，主要的正统守旧观念仍旧根深蒂固。[1]
然而，英国的地方政府一向是权力系统的组成部分，不同的利益集团自然想利用地方政府来谋取自己的利益。凡是避免考虑与当今地方政府有关的阶级权力的作家，不难联系过去的事实强调地方政府至少起了某些重要的作用，并且时间愈加遥远，对其所起作用也就越是乐意加以承认。现在人们大致认为，在1835年《市自治机关法》颁布以前及其以后很长一段时间，地方政府是我国统治势力的堡垒，是地主贵族、士绅、资本家、商人以及自由职业人员赖以确保和行使一般认为属于他们的地方权力的工具。艾利·哈列维[2]在谈到十九世纪以前的地方政府时把它说成是一种体系，“一批拥有年收入二百英镑或以上的土地的士绅赖以执掌司法、警察和行政等大权”；[3]并且现在大家一致认为，不管地方政府有其他任何施政方针，其根本的宗旨是确保上述那些士绅及其整个阶级的财产、权力和特权不受侵犯。
然而，有关这个问题的论述使人获得强烈的印象，认为随着产业革命而发生的巨大经济、社会、政治和其他变化使那时的地方政府完全改变了性质，从那以后进步、改革和民主的不可避免的发展已经蔚然成风。所以，不言而喻，象阶级、统治、利益集团之类的粗糙概念尽管可以适用于分析早期的地方政府，却在分析二十世纪下半叶的地方政府时已经变得越来越文不对题了。
但结果并非如此。人们完全有可能——而且显然有必要——承认，即使丝毫不接受所谓阶级势力和阶级遏制现今同地方政府不再相干的想法，地方政府也已经发生了许多变化，其中包括改革和“民主化”。改革、进步和“民主化”本身就是与阶级压力有关的背景的一部分；而那种背景对于地方政府的性质和形式来说，以及对于用以解决或理解地方政府的各种问题的方法来说，仍然是至关重要的。希望获得某种十分明确的政治利益，这本身就是促进改革的力量。因此，保守党政府在1963年提出了各种赞成改革伦敦市政府的论点。但还有一项有利于改革的因素，用理查兹教授温和的措词来说，就是“在伦敦所采取的行动事实上并不是对保守党的忠诚的严峻考验。由于伦敦郡议会通常受工党多数的支配，一个保守党内阁关于促进变革的问题并没有在政治上加以遏制的力量。”[4]在地方政府中，可能有一些纯属“技术上的”和“行政管理上的”争论，但这些争论未必会成为重大的问题。所有这些争论多半带有鲜明的阶级涵意。这里象任何别处一样，主管人士不一定知道那个事实，也许认为他们是纯粹从“专业方面的”考虑出发的，或者认为他们是为“整个”社会谋福利的。但是，不管他们说得何等真诚，这样的断言并不妨碍他们作出种种与阶级有关、受阶级约束的决定。
从地方议会的组成上反映出不同的、互相冲突的阶级力量。甚至在二十世纪之初，“郡议会的主席通常由贵族或拥有土地的名门巨族的成员担任；在人口与郡相仿的自治城市，制造业主和大商人在地方事务中发挥了主要作用”。[5]换言之，一大批代表不同形式财产的大大小小的保守势力继续主宰了地方议会，力求保证纳税人的利益受到保护，使各种公共设施保持在与此目的相适应的水平上，即尽量加以压低。
由于有组织的工人作为一种政治力量的出现，首先是独立工党，然后是工党自身的出现，保守势力的这种优势——等于近乎垄断——才开始受到严重的挑战。在1900年，只有苏塞克斯郡的西哈姆城的当局由社会主义者占多数，并且当时“在大约三百五十个选区中，选举毫无竞争。在一百四十个选区中有一些席位有竞争，但通常不是都有竞争。而且，这种竞争有些还不是党派政治性质的。在市议会选举时，那些政党甚至不大卷入。”[6]
毫不足怪，保守势力对于这种挑战是深感不快的。在那以前有过大量的地方政治活动，但在那些活动中工人并不是竞争的一方。布尔皮特先生曾经指出：“只是到了1919年以后，那种认为地方议会不宜成为党派政治活动场所的想法才真正开始广泛流传。它很快就成为人们用以在地方政治活动中反对工党的一种流行的争论点。”[7]那些力求维护所谓在地方政府“无政治活动可言”这种神话的人，打着种种“中立”旗号来抵制干预者，并小心地避免暴露他们同自己的天然政治基地——保守党——有任何密切的关系。他们以纳税人、公民、改良主义者、稳健派、独立派甚至反社会主义者的名义反对左派，并且往往毫不犹豫地相信，他们纯粹是在坚持健全的管理、正常的判断以及全体人民的福利，反对在市政厅开展毫不相干的“政治活动”。正如一位发言人在1960年罗奇代尔地方税行动协会的一次会议上所说：“如果把他们撵走，把政客们从市政厅里撵出去，你们的地方税就可节省五先令。”[8]少缴五先令的地方税显然不属于“政治活动”的范围。
从本世纪初以后，有组织的工人在地方一级继续在选举上取得进展，到了1939年，“工党在伦敦郡议会，在达勒姆、格拉摩根和蒙默思等郡的郡议会占了多数，并在英格兰和威尔士的七十九个郡选区中的十八个，在二十五个非郡级选区，以及在苏格兰十四个大小自治城市中，拥有多数席位。工党还控制了七十六个城市选区，二十九个大城市选区中的十七个。”[9]正是工党在全国的这种不断扩展和牢固地树立基础，迫使保守党担负起与之作斗争的主要责任，并在1945年之后在地方选举中以反对左派的有组织的主要力量出现。
地方议会的阶级构成至今一直表明每一方所代表的利益是多么不同。挂着保守党、纳税人、独立派或某种这样招牌的地方议会议员，来自各行各业，包括中上和中下阶级的各阶层——土地所有者、制造商、农场主、店主、自由职业者和经理人员、无职业的中产阶级男女等等。在工党方面，地方议会的议员往往来自显然是较低的社会阶层：专业和半专业人员，但也有工会工作人员、教师和熟练工人。两者的区分显然不是工人阶级对中产阶级，或者有产者对无产者的简单区分。但是，当我们已经仔细考察了一切限制的条件时（包括妇女、青年以及工人的代表在地方政府中历来所占的比例极小这一事实），我们仍然可以看出，地方议会的成分正如工党议员和其他议员之间的情况一样，存在着极其显著的阶级差别。
这一点对地方议会确定其施政方针时有着直接的影响。地方政府受法令和中央政府的严格制约。但是，它在提供服务、鼓励它所中意的事业以及为某个集团或阶级效劳方面，仍然保有一定程度的选择权。[10]由于存在着这种选择的因素，以保守党和受保守党思想影响的当局为一方、以工党当局为另一方的态度和政策之间，一向有着明显的差别。受保守党思想影响的地方议会历来力求减轻而不是加重地方税纳税人、财产主和工商业者的财政负担；他们总是用怀疑的目光去看待扩大服务范围和社会福利事业规模的建议，尤其是免费的服务和社会福利事业，他们的方针政策强调自我改善而不是集体照顾。相比之下，工党当局一直表明其企图实行政府干预的倾向；他们力主扩充服务范围，增加日间托儿所、老年人福利事业和一般福利服务；他们一贯力求更充分地利用他们所获准的权力，在制订开支政策上较为大方，雇用较多的社会工作人员，赞成专门对青年、穷人和外来移民拨出经费。当然，并非所有的地方议会，不管是保守党的还是工党的，始终一成不变；但是它们却遵循其各自典型、彼此不同的行为方式办事。琼斯教授以沃尔弗汉普顿一个城市的情况为例来说明这一论点，也许由此可见一斑。他指出，工党在1967年5月失去了对地方议会的控制，保守党在十五年中第一次掌握了多数。他写了如下一段话：
保守党转为多数，不单单意味着最高级部分的人事更迭。政策有了激剧的改变。保守党在执政的十二个月内推翻了工党的许多政策。他们取消了市自治机关的供应市民贩餐部门和直接为工人提供住房的建筑部门。他们撤销了市自治机关试验性的代理买卖房地产的机构，决定关闭市办的污物处理场。他们向住户推销出售市建公房，提高公房房租，推行房租回扣方案，并允许在其前门修建门廊。他们把市有土地卖给建房公司修建住宅。工党关于实施综合性教育的提案被修改，以保全主要的普通中学，并在一个地区推行选修教育制度，以代替已经实行了十二年的综合性学校。[11]
保守党的地方议会一贯力图限制公共事业的范围，遏制“市政社会主义”。正如哈蒙德[12]所描述的十九世纪的那种情况，他们根据这样的原则办事：“只要私人企业不受妨碍，社会生活就不会发生棍乱，而如果财产权利一旦受到威胁，一切都会随之毛病百出。”[13]从反对自来水、煤气和电力公用事业实行“市有化”的顽强斗争中，就可以看出这种思想偏见。[14]保守党的地方议会在所有其他的活动领域中也大半受那同样的思想偏见的指导，即使它们在二十世纪已经被迫比十九世纪更多地认可（并开始认为“理应”认可）公众干预和集体供应。
相比之下，工党当局倾向于公众干预和“集体主义”，从而产生一个为所有保守势力和国家所不能忽视的问题。从十九世纪最后几十年起，特别是在二十世纪，地方政府已经成为民众施加压力的一条渠道，成为民众通过选举产生的机构提出种种要求的工具。正如早先指出的，地方政府是下议院之外按照选举原则产生的国家体系的唯一部分。从保守势力的观点来看，这正是他们认为必须加以控制和遏制的原因。
在《代议制政府》（1861年版）一书中，约翰·斯图尔特·米尔继托克维尔[15]之后，曾经竭力强调地方代议制机构对于实施“公民公共教育”的重要意义；他还曾更加具体地阐明，“地方上的职能一般说来并不是较高等级的人所追求的，因此，作为灌输重要政治教育工具的职能便落到社会上一个低得多的等级的头上。”[16]地方政府的这样一些和类似的用处在当时和以后已为人们所充分理解。1875年，有一位作家称地方政府为“社会秩序的永久堡垒”，因为它“使各阶级的代表习惯于每天都为非政治性的公共目的通力合作”，结果就会“从根本上打击……阶级偏见”，帮助建立“防止革命洪流浪潮的保守主义拦河坝或防波堤。”[17]地方政府委员会主席在1893年对下议院说明地方政府（英格兰和威尔士）法案时说道，地方民主机构“不仅有利于它们成立时所抱定的宗旨，而且有益于国家”。[18]大约六十年之后，沃伦在保守党政治中心举办的讲座讲课时争辩说：“地方政府在其管辖的当地居民中把信仰、观点和社会身份极不相同的男男女女团结起来，为了完成公认的任务和实现公认的利益而切实地进行合作。”[19]他还把地方政府描绘为“在我们国民生活中实现和谐一致的伟大机构，它承受了阶级斗争和信仰冲突的尖锐锋芒，如果没有互相调整思想感情的过程，你就不能促使阶级、信仰和社会身份各不相同的男男女女在各项实际任务中进行必要的合作……”[20]然而，这样一些希望和前景有赖于地方政府始终掌握在“稳健派”的手中，即使那些希望和前景当时掌握在人数日益增多的工党手里。关键在于既要有名副其实的地方政府，又要有控制它的有效措施。
这一点总的说来已经圆满地实现了。成千上万的男子以及人数众多的妇女设法在地方政府中表达了他们要求积极采取行动和实施改革的意向；现行的政治体制因而也表明，想要利用它的人是可以做到的。地方议员能够通过无数不同的途径，对改善他们本地区的保健、住房、教育和其他设施作出一定的贡献。这些改善也许很小，但对那些负责此事的人来说，它们却是明显的迹象，表明为了实现切合实际的改革，积极采取行动并不是徒劳无益的。
还有，地方政府还是男女劳动人民得以在其中直接参与决策的唯一的国家系统机构。毫无疑问，工人们曾经偶然从工场直接前往下议院，但地方政府却更容易进去，因为那里除了提供参与地方一级政事的机会之外，还给予地位、声望、荣誉和权势，如果人们不去地方政府任职，他们就很少有机会或者根本无法享受这一切。我们不可能详细说明，地方政府究竟由此在多大程度上有助于使整个政治体制显得合情合理。但是，鉴于地方政府把一些几乎是地地道道的积极分子吸引到政治体制中来，它对于那种使政制更趋合理方面所作出的贡献就不能被认为是可有可无的了。
然而地方当局，包括工党当局在内，没有给中央政府增加多少麻烦。1980年，彼得·桑德斯在文章中谈到地方政府时把它说成是“英国政治制度的致命弱点”。他解释说，这“一部分是由于它那具体的工作方式——它比较容易遭受非资本主义利益集团的压力”;但他又接着说，这还“由于它那具体的职能范围——即它的指导思想是要根据需要的轻重缓急提供各种服务，从而成为对资本主义所依赖的市场和商品形式的一种潜在的挑战”。[21]但是多年来地方当局很少旗帜鲜明地提出这种挑战。近几年研究英国政府的两位作家曾经指出：“大多数地方当局同中央各部门商讨问题时所用的语气带有合作、融洽而不是敌视的味道。”[22]另外两位作家在论述战后年代地方政府的情况时写道：“地方权力机关是守法的机关。它们并不公然置中央政府于不顾。”[23]
这肯定是提出问题而不是回答问题。保守党的地方当局竟然找不到多大理由来反对历届一心想要削减公共事业开支的政府这一点并不奇怪；只发生过少数几项例外的争端——如关于实施综合性教育问题——当时保守党的地方政府才有必要下了较大的决心反对中央政府。[24]但是，工党地方当局已经多次有了这样的必要，从他们开始在地方政府中站定脚跟并控制地方议会的时候起就是如此。他们不得不一再贯彻执行他们所坚决反对的政策，并接受种种严重地损害他们的自信心理的强制。他们有时在执行他们非执行不可的政策时能够打点折扣，但他们不能全然置之不理，或者反其道而行之，否则就必然要同中央政府发生冲突。有许多人试过，但很快就打消了这种念头。少数几个不愿屈服的人已在英国地方政府的历史上出了名。
最著名的地方政府要数波普拉地方政府了，因而产生了“波普拉主义”这个政治用语。该市区的社会主义者议员在二十世纪初曾力求对本区的贫民提供比以往较为充分的救济，接着又拒绝为区外的当局、尤其是伦敦郡议会征收“令状”税。他们的行为使他们出庭高等法院受审，随后被判刑入狱，但是他们的所作所为也有助于在地方政府的行政管理上以及在平衡地方税的征收上实现重大的改革。[25]
另一个近期出现的倔强的地方议会是德比郡的（工党）克莱克罗斯准自治区议会，它在1972年决定不执行当年颁布的新住房建筑法令的任何条款，特别是决定不增加地方当局营造的房屋的房租。该地方议会的议员被处以如数补缴欠款。他们不服上诉，在高等法院败诉，限十四天内交付款项，并被解除了他们的地方议员职务。他们又开始对国务大臣和区审计官起诉，又遭败诉，于是再次上诉。在高等法院，丹宁勋爵及其同僚法官驳回了他们的上诉。[26]
这些和其他一些违抗中央政府和议会的事件是罕见的：“波普拉主义”至今仍然是较为孤立的现象。英国的中央政府一向不必同工党地方当局的严重反抗作斗争。这种情况颇为突出，把这一事件解释清楚，有助于进一步阐明英国的政治体制与地方政府有关的一些重要特征，而且还超过它的范围。
进行任何这种解释，显然都必须先谈到中央政府迫使倔强的地方议会接受其意愿的权力。中央政府确实掌握着大量财政的、行政的以及强制性的手段以保证地方当局的顺从，并且通常能够依靠法院来对这种地方议会发挥强大的约束力量。[27]尽管关于地方民主、公民参政等等说得天花乱坠，英国的地方政府在事务处理上却深受约束和限制。中央政府的最后一招可以责令地方议会暂停活动，派它自己的专员去代行其职责。它可以通过冷漠无情的审计官责令地方议员“补缴欠款”的办法，使他们个个破产和无立锥之地。更通常的做法是它可以提出告诫和下达训令。由于历届中央政府力求削减开支和厉行节约，他们始终注意扩大它们对地方当局的控制和压制的手段，并且特别注意做到这一点，因为数额庞大并越来越多的地方开支是公共总支出的一部分。任何地方议会都不能置中央政府最后对它采取的措施于不顾，如果它想要抗拒中央的控制的话。
然而，我前面已经表明，问题可能扯得太远了。约翰·迪尔洛夫指出，屡见不鲜的是，“中央政府潜在的控制力量是同实际的控制程度和效果相等的，其结果就会夸大缺乏地方自治的情况，忽视地方当局可能用以拒不执行中央政府甚至是十分明确的指令的种种方法”。[28]这个问题可以用多少有些不同的方式来表达；关于中央政府同地方当局发生公开冲突并力求迫使它们就范的事实的引人注目之处，不在于如何很容易地做到这一点，而在于往往费力费时。毫无疑问，中央政府最终是可以为所欲为的，但并不总是能够毫不费力地做到这一点；它可能在政治上遇到麻烦，并有时需要作出让步。这是一场双方力量悬殊的较量，但并非总是毫无希望的战斗：基思-卢卡斯和理查兹在谈到波普拉区议会在第一次世界大战前后所进行的斗争时说，“波普拉主义”表明，“个别地方当局的行动可能不仅影响当时的政治，而且影响立法范围内的整个舆论”。[29]
关于偶尔想要抗拒政府的孤立的地方当局，如果也可以这样说的话，那么人们就很难想象，要是抗命的地方当局不是那么孤立，比如说要是有二十个波普拉或者同等数量的克莱克罗斯那样的地方当局对抗中央政府，它们会有多么大的成就。至于为什么没有发生这种广泛的对抗，政府势力的强大是重要的，但还必须探讨其他的原因。
一个这样的原因是地方政府中高级官员的影响。这些官员同他们文官部门的同僚一样，是把他们的工作看作“与政治无关”的专业人员，但他们根本不赞成采取“极端的”政策和行动，尤其是如果这些政策和行动有可能引起中央政府的“不快”；这样一些人自然认为他们的任务在于确保自己的当局同中央政府密切合作，尽量减少同中央政府和实力雄厚的地方利益集团抗争，而不是用异乎寻常的行为去冒鼓励冲突的风险。他们的思想立场很可能是介于保守党稳健派和工党稳健派之间，而他们对地方议员提出的意见也大抵趋向于谨慎、依从和通情达理，反对任何可能越过他们所认为的职权限度的冒险行动。这些官员的影响显然并不一样，但无论如何不应被忽视，因为它往往影响很大；由于需要应付的事务很多，性质繁杂，议员们又必须听取官员们的意见，那些官员的影响自然不可忽视。在这种背景下提出的“忠告”能够很容易地变成对当局的实际支配。不管怎么说，高级官员的意见和影响必须带有保守的倾向，主张采取激烈革新方针的地方议员必须准备遭到官员的反对、敌视乃至阻挠。
最近几年曾强调要在地方政府内实现更多的“专业化”和改善管理技术，并强调有必要使行政首脑集中掌握更大的权力。这很可能是要大力加强办事谨慎和“稳健”的趋势。1972年公布的贝恩斯报告主张对官员实施更大的控制，而对地方议员则放松控制。这个报告一直被人称为“官员的宪章”，现在已被广泛采纳。[30]报告所鼓吹的倾向性意见是，不要用强烈的政治影响去反对办事人员和专业人员的保守思想。行政首脑被描写成“处于一个通讯网络的中心，这个网络使他同地方议会的各方面的工作发生联系，从而得以了解部门首脑和当选委员所不知道的情况。一旦被任命，他基本上就不容易被调动了。他的影响会比管理专业的任何同事或者确实比地方议会的任何议员都大”。[31]这种情况决不可能有助于鼓励激进的政策，甚至不可能助长违抗中央政府的倾向，不管中央政府的政策和命令可能是多么不公正。
还有两种因素补充了要求遵从中央政府意志的压力。一种因素是保守党从权力机构内部反对激进方针；而在工党团体本身的内部，也会有“稳健派”工党党员反对这种方针。工党的各个团体在意识形态上是难得保持一致的：人们所熟知的左右两大派之间约分歧自然在这里也有所表现，政治范围内工党的右派成员能够对其左派同僚起到强大的遏制作用。
反对激进政策的另一因素是来自本地区内外的外部利益集团。肯·牛顿[32]在写到伯明翰的情况时指出，“一般说来，那些拥有最独特的政治才干的部分人口，即中产阶级和上层阶级，似乎也拥有保护其利益的最杰出的组织能力。在自愿成立的各种组织方面日益增长的悬殊，似乎进一步扩大了区分不同社会阶层的越来越明显的差别。”[33]这显然不是伯明翰一地所特有的现象。牛顿博士还指出这样一个事实：“基础牢固的组织也许很容易接近决策者，并且在许多情况下已被吸收进了决策机构。”[34]更明确地说，“地方政府的官僚在指挥集团政治活动的过程中起着作用。他们同各种地位牢固的组织有着广泛的联系，那些集团和官僚往往能够协商解决行政性或技术性的问题，做到双方满意。”[35]
基础不那么雄厚的组织可以算是包括地方上即使不是全部也是多数激进的和积极活动的团体，它们的“抗衡”力量一般说来并不十分有效。它们的人力财力远不如基础雄厚的组织，并且他们不仅要受到充满敌意的保守党地方议员和官员们的两面夹击，许多工党地方议员也很可能把它们的成员看作吵吵嚷嚷、令人生厌的家伙或怀有敌意的煽动分子。就各个左派压力集团来说，它们由于一味同工党地方议会发生争执，往往把工党地方议员看作异己的和敌对的体系中的一部分。双方很容易形成势不两立的关系，而压力集团的斗志越是高昂，彼此的敌对关系就愈加尖锐。
这个特征或多或少地同样可以用来说明工党地方议员同他们本党左派积极分子之间的关系。“稳健派”地方议员面对着这类积极分子以及地方议会工党党团中工党左派同僚的批评和压力，很可能感到他们与地方议会中温文尔雅，“通情达理的”保守党议员较之与大喊大叫、“不负责任”和“不顾现实的”积极分子有更多的共同语言。工党各团体或至少是它们中间的大多数“稳健派”往往把限制其好斗的同僚当作一项首要任务，迫使他们遵守严格的纪律，并抵制选区党内外地方积极分子的压力。在这里，正如在其他方面的情况一样，我们不应当简单地用组织的“固有”性质来解释寡头政治的倾向，也不应当把那些倾向看作维护权力和特权的手段：它们在很大程度上是那些抱有根深蒂固的思想和政治立场的人所采用的方法，借以对付两种向这些立场提出的挑战。[36]
归根到底，工党各地方议会何以没有给中央政府制造更多的麻烦，从而利用它们的地位至少使中央政府感到为难，这个问题的答案必须在思想领域中去寻找。由于长期不断的违抗必然会招来极其不利的后果，地方议员是不愿轻易采取违抗中央政府这种手段的。但是，在乐意顺从和持续违抗之间有着一系列的可能性：工党地方议会总的来说并不渴望探究这些可能性。据基思-卢卡斯和理查兹回忆，乔治·兰斯伯里[37]在二十年代初领导波普拉的斗争时说过：“我们都是旗帜鲜明的、有阶级觉悟的社会主义者，大家通力合作，利用地方政府和议会的整个机构来把资本主义社会改造成为社会主义。我们对日常工作没有产生错觉。我们现在只是对资本主义社会的某些弊病小修小补，减少一点损失。”[38]这决不是大多数工党地方议会对待它们工作的态度。有人说，“大多数地方工党集团现有的基本精神已经不是‘波普拉主义’了，而是可以叫做市议员奉行的莫里森式的社会主义了。这种社会主义仅仅信奉十九世纪中叶各种‘改良’党派的传统而已。”[39]作为一种意识形态，工党原则历来力量太弱，过于缺乏“一呼百应”的号召力，以致不足以支持那些赞成它去抗拒前文所说的巨大压力的人士。
除了那些压力而外，也许还有其他一些同样重大的压力。工党的地方议员除了在工党历来拥有强大势力的零星地区之外，往往是在保守势力占上风的思想倾向和政治趋势中进行活动，因而常常有遭受保守势力攻击的危险，被指责为铺张浪费、颟顸无能和恣意挥霍；即使在工党实力较强的地区，也难免遭受这类的指控。在两次选举之间，绝大多数的工人阶级选民不关心地方当局的政绩，其中有一大部分甚至在选举期间也难以被动员出来投票。[40]不论是全国的工党总部或地方上的工党党部，其号召的力量一向极其薄弱；左派压力集团在选举期间可能给予工党地方议员的支持尤其不受欢迎。在这种气氛下，要使人们不顾任何风险，萌发和坚持其对抗中央政府的决心，是不可能办到的。而且，当发生对抗事件时，抗命的地方当局也不能指望党的全国总部给予支持。恰恰相反，工党领导人已经认为倔强的地方议会是在政治上使他们很伤脑筋的问题。他们不论是在朝还是在野，一贯提倡顺从，竭力反对工党地方当局另辟蹊径。
因此，我们不难理解历届政府为什么大体上能同工党的地方议会保持融洽的关系了。其原因在于这些地方当局的思想倾向保证会产生这样的结果。即使如此，多年来也发生过许多事件，每当工党的地方议会采取较为激进的立场，地方政府便很快变成极其剧烈冲突的场所；在最近几年，这类事件更见频繁，因为中央政府决心要削减开支和各种公用事业。
在政治体制的这一部分，象在其他所有的部分一样，如果下层对上施加较大和较强的压力，那就会造成剑拔弩张的紧张局面，给资本主义民主制提出极大的问题。本书最后一章将专门论述这些问题。
[1] 关于涉及地方政府的“正统观念”所作的精辟论述和批判，请参阅约翰·迪尔洛夫：《英国地方政府的改组》，1979年版。
[2] 艾利·哈列维（Elie Halévy）(1870—1937)，法国哲学家、历史学家，著有《十九世纪英国人民史》等书。——译者
[3] 哈列维“在1835年以前”一文，收入拉斯基、詹宁斯和罗伯逊合编的《市政进展一百年》，1935年版，第23页。
[4] 理查兹：《改革后的地方政府体制》，1980年版，第40页。
[5] 基思一卢卡斯和理查兹合著：《二十世纪地方政府史》，1978年版，第15页。
[6] 同上书，第112页。
[7] 布尔皮特：《英国地方政府中的党派政治》，1967年版，第9页。
[8] 布尔皮特“地方政府中的党派体制”一文，刊于《政治研究》第11期(1963)(1),12,n.1。
[9] 柯尔：《1914年以来的工党史》，1948年版，第444页。
[10] “地方政府各项公共设施的时间选择、范围、资金和分配问题，决非象在关于英国地方政府的著作中一般承认的那样，属于它们的权力范围之内的问题。在地方政府的全部活动中都可看到公用事业变化的例子。”博登和奥尔福德合写的“英国地方政府所作的决定何以变化多端”一文，刊于《公共管理》，第48期，1969年版，第204页。
[11] 琼斯：《自治市的政治活动》，1969年版，第346页。
[12] 哈蒙德(J.L.Hammond)(1872—1949)，英国社会历史学家，与其夫人B．哈蒙德一起毕生从事英国工人阶级状况的研究，其代表作为英国工人三部曲：《农村工人》、《城市工人》和《熟练工人》。——译者
[13] 哈蒙德“1835—1935年的社会背景”一文，收入拉斯基等著《市政进步》，第41页。
[14] 见例如“公用事业”一文，同上书。
[15] 托克维尔（De Tocqueville)(1805—1859)，法国学者，著有《论美国的民主》。——译者
[16] 米尔：《关于代议制政府的种种探讨》，世界名著丛书，1912年版，第365页。
[17] 迪尔洛夫：《地方政府的改组》，第234页。
[18] 同上。
[19] 沃伦：《保卫地方民主》，1956年版，第8页。
[20] 同上书，第13页。
[21] 桑德斯“地方政府和国家”一文，刊于1980年3月13日一期的《新社会》。
[22] 贝洛夫和皮尔合著：《联合王国政府：一个正在变革的社会的政治权威》，1980年版，第269页。
[23] 基思-卢卡斯和理查兹合著：《地方政府史》，第177页。
[24] 1975年11月，（工党）教育大臣批准了工党所控制的泰姆赛德地方议会提出的按综合施教方针改组中等教育的建议，并为定于1976年9月实行此项计划作出了具体教安排，1976年5月，保守党人赢得了该地方议会的控制权，决定停止实行那项计划。教育大臣根据他在认定地方教育当局举止失当时有权下达指令的权限，要求泰姆赛德实施该项计划，区法院也下令它照办不误。上诉法院很快否决了区法院的裁决，上议院执掌司法的议员甚至更加迅速地支持了上诉法院。关于上议院执掌司法的议员作出的裁决的某些中肯评论，见格里菲思“泰姆赛德的意见”一文，载1976年10月29日[也可能是25日，看不清]《新政治家》。
[25] 关于“波普拉主义”的材料，见布兰森著：《1919—1925年的波普拉主义》（1979年版）和基思-卢卡斯与理查兹合著《地方政府史》，第四章。
[26] 有关克莱克罗斯事件的记载，见斯金纳和兰登合著：《克莱克罗斯事件始末》，1974年版。
[27] 关于全面的评述，见格里菲思：《中央各部和地方当局》，1966年版。
[28] 迪尔洛夫：《地方政府方针政策的动机》，1973年版，第15页。
[29] 基思-卢卡斯和理查兹合著：《地方政府史》，第65页。
[30] 汉布尔顿：《政策规划和地方政府》，1978年版，第56页。作者还指出，“大部分共同制订计划的做法已经降低了政治辩论的价值和通过政治辩论表达价值的方式……实际上，在制订政策的每个阶段往往都忽视了分配方面的问题。因此，难怪共同制订计划的做法一向不值得注意它对城市贫民和其他重大社会问题的影响了。”
[31] 雷德克利夫-莫德勋爵和伍德合著：《改革后的英国地方政府》，1974年版，第95页。
[32] 肯尼斯·牛顿（Kenneth Newton)(1940—），英国教授、作家，著有《共产主义社会学》（1969）、《二等城市政治学》（1976）等书。——译者
[33] 牛顿：《二等城市政治学》，1976年版，第78—79页。
[34] 同上书，第46页。
[35] 同上书，第87页。可以想象到，高级官员应当认为他们容易同中产阶级专业人员和工商业者保持一致意见，而不容易同工联主义者和社会主义积极分子打成一片。在这一方面有意思的是在沃尔弗汉普顿，象二十年代成立的扶轮社和圆桌社这样一些基本上反社会主义的组织，居然有市书记官、财政局长、警察局长、医疗卫生官以及教育局长这样的主管官员成为它们的会员。（琼斯：《自治城市的政治活动》，第135—136页。）这两个组织为这些高级官员和反社会主义的地方议员提供社交会晤场所，双方无疑都感到这个地方万无一失，因为两个组织都是“非政治性的”。
[36] 关于一个地方当局的这种做法的有趣报道，见格林《一个英国城市的权力和政党》，1981年版。
[37] 乔治·兰斯伯里（George Lansbury)(1859—1940)，英国工党领导人。——译者
[38] 基思-卢卡斯和理查兹合著：《地方政府史》，第69页。
[39] 布尔皮特：《党派政治》，第9页。布尔皮特先生还写道：“在第一次世界大战以前和在二十年代期间，工党的候选人都大力强调提高公共资助率和市镇自治机关的工资，扩大市办贸易（最初是自由党的方针）、直接工程项目和市办建房工程。但是这些方针除了极少数例外，都要适合中央政府所能同意的标准。”（同上书，第8页。）赫伯特·莫里森的两位传记作者指出，莫里森在担任哈克尼市市长时强烈反对波普拉地方议员们的“直接行动”，并且他宣称自己同绝大部分有组织的工人一样，是“民主立宪主义”的信徒（多诺休和琼斯合著：《赫伯特·莫里森，一位政治家的画像》，1973年版，第47页）。
[40] 早先引用的关于七十年代初期克莱克罗斯地方议会反抗中央政府的那篇报道，在一段重要的意见中指出，“在克莱克罗斯市区，曾经有过工党议员，他们在不同时期控制了地方议会。但那时的议员一般认为与大多数人不同，人们认为他们有某种特长，受过良好教育，懂得理财。”（斯金纳和兰登合著；《克莱克罗斯》，第17页。
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