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La tendance générale à la centralisation dans les États bourgeois se double d'une autonomie locale simultanée résultant, elle aussi, du développement objectif et des besoins de la société bourgeoise.

La domination bourgeoise exige une homogénéité aussi vaste que possible de la législation, de la justice, de l'administration, du système scolaire, etc. sur tout le territoire de l'État et, autant que possible, dans les relations internationales. Mais cette même domination bourgeoise exige dans l'exercice de toutes ces fonctions autant de précision et d'efficacité que d'uniformité. Le centralisme des États modernes s'accompagne nécessairement de bureaucratisme. Dans l'État médiéval, dans le système du servage, les fonctions publiques découlaient de la propriété foncière, sous forme de « droits concrets » , sorte d'impôt foncier. Le seigneur féodal était en même temps juge au civil et au pénal, chef de l'administration de la police, chef des forces armées sur un territoire donné et collecteur des impôts. Ces fonctions, liées à la propriété foncière, faisaient l'objet, tout comme la terre, de transactions : dons, vente, héritage, etc. L'absolutisme émergeant à la fin du Moyen-âge, pavant la voie du capitalisme par sa lutte contre la dispersion féodale de l'autorité étatique, sépara les fonctions publiques de la propriété du sol et créa une nouvelle catégorie sociale pour exercer ces fonctions, à savoir les fonctionnaires de la Couronne. Avec le développement des États capitalistes modernes, l'accomplissement des fonctions publiques passa intégralement aux mains d'exécutants stipendiés; ce groupe social crut numériquement et créa la bureaucratie d'État moderne. D'une part, le transfert des fonctions publiques à du personnel salarié, se consacrant entièrement à son travail et dirigé par un seul centre politique puissant, correspond à l'esprit de la domination bourgeoise, fondée sur la spécialisation, la division du travail et la totale subordination de la main d'œuvre à l'objectif qui consiste à consolider l'édifice social; d'autre part. cependant, la bureaucratie centraliste comporte de sérieux inconvénients, susceptibles d'entraver l'économie. La production et l'échange capitalistes se caractérisent par une sensibilité et une élasticité extrêmes, par leur capacité et même leur prédilection pour des changements constants liés à des milliers d'influences sociales qui induisent des fluctuations et des oscillations continuelles de la situation des marchés et des conditions mêmes de la production. En raison de ces fluctuations, l'économie bourgeoise a besoin d'une administration subtile et attentive des services publics que la bureaucratie centralisée avec sa rigidité et sa routine n'est pas en mesure de lui fournir. Par conséquent se développe dans la société bourgeoise comme une sorte de correctif au centralisme de l'État moderne, parallèlement à la législation des assemblées représentatives, une tendance naturelle à l'auto-administration locale qui offre à l'appareil d'État la possibilité de mieux s'adapter aux besoins sociaux, de tenir compte de l'immense variété des conditions locales et offre à la société la possibilité d'influer directement sur ces fonctions publiques et d'y coopérer. Cependant, il y a autre chose – et c'est plus important que la défauts inhérents au règne de la bureaucratie qui servent d'ordinaire, dans la théorie du libéralisme bourgeois, à justifier la nécessité de l'auto-administration. Dès qu'elle eut introduit la fabrication de masse, l'économie capitaliste a suscité toute une série de besoins sociaux tout à fait nouveaux qu'il était urgent de satisfaire. Et surtout, la pénétration du grand capital et le système du travail salarié qui minèrent et ruinèrent toute la structure sociale traditionnelle, créèrent un fléau inédit, le chômage de masse et la paupérisation du prolétariat. Comme le capital a besoin d'une force de travail de réserve et comme la sécurité publique doit être maintenue, la société se voit contrainte de se soucier des masses prolétariennes privées de moyens de subsistance et d'emploi, afin d'en garder le contrôle. Ainsi naît la protection sociale moderne en tant que fonction sociale dans le cadre de la production capitaliste.

La concentration de grandes masses de prolétariat industriel dans les conditions matérielles désastreuses qui règnent dans les centres industriels modernes ont insufflé aux classes bourgeoises qui les côtoient la crainte des maladies contagieuses et suscité un nouveau besoin social urgent : celui de la santé publique et, en parallèle, la gestion de l'adduction d'eau et de l'élimination des eaux usées ainsi qu'une réglementation publique de la construction.

Les exigences de la production capitaliste et de la société bourgeoise ont fait émerger pour la première fois le problème de l'éducation populaire. Un système d'écoles accessibles aux larges masses non seulement dans les grandes villes mais aussi dans les provinces et parmi la population rurale naquit de l'idée que la création et la réglementation des écoles relevaient de la fonction publique.

La circulation des biens et des personnes sur tout le territoire de l'État comme phénomène normal et condition d'existence de la production capitaliste suscita le besoin public de veiller en permanence au bon état des routes et voies de communication, non seulement des grandes voies ferroviaires et de trafic maritime, importantes du point de vue de la stratégie militaire et du commerce mondial, mais aussi des voies de passage, routes, ponts, navigation fluviale et voies ferrées secondaires. La création et l'entretien de ces moyens indispensables à la communication interne devinrent l'un des impératifs économiques les plus urgents de la société bourgeoise.

Enfin, la sécurité des personnes et des biens comme préoccupation collective et besoin social est aussi un produit nettement moderne, lié aux exigences de l'économie capitaliste. Dans la société médiévale, la sécurité était garantie dans des zones spéciales de protection légale : pour la population rurale, le territoire du fief respectif, pour les bourgeois, par les remparts de la ville, les statuts et « libertés » de chacune des villes. Les chevaliers étaient supposés veiller à leur propre sécurité. La société moderne, fondée sur la production des marchandises, a besoin de la sécurité des biens et des personnes comme garantie sociale universelle pour tout un chacun sur tout le territoire de l'État sans discrimination.

Le gouvernement central ne peut répondre à tous ces besoins. Il en est dont il ne peut nullement se soucier, par exemple les affaires locales dans un coin reculé du pays; on comprend donc que le gouvernement ait tendance à s'en remettre à la population locale pour régler ces affaires.

L'auto-administration locale apparaît donc très tôt dans tous les États modernes, surtout sous la forme d'un transfert de la charge matérielle découlant de toute une série des fonctions sociales sur la population elle-même.

Il est vrai que le capitalisme nivelle les espaces étatiques les plus vastes et, dans une certaine mesure, le monde entier et les relie en un seul organisme économique et social. En même temps, cependant, afin de promouvoir ses intérêts, de perfectionner et d'intégrer l'économie bourgeoise, le capitalisme scinde les États et crée de nouveaux centres, de nouveaux organismes tels que, par exemple, les grandes villes, les régions provinciales, etc. Une ville moderne contemporaine est unie par d'innombrables liens économiques et politiques non seulement à l'État, mais au monde entier. La concentration démographique, le développement de l'économie et des transports municipaux transforment la ville en un petit organisme séparé; ses besoins et ses fonctions publiques sont plus nombreux et plus variés que ceux de la cité médiévale, presque indépendante sur les plans économique et politique grâce à sa production artisanale.

La multiplication des espaces étatiques et des agglomérations sociales fournirent le cadre de l'auto-administration locale moderne, produit de nouveaux besoins sociaux. L'auto-administration locale ou communale est nécessaire pour subvenir aux besoins de ces organismes sociaux spécifiques que le capitalisme, conformément au principe économique des intérêts contradictoires de la ville et de la campagne, a transformés en ville d'une part et en campagne de l'autre. Dans le cadre du lien capitaliste spécifique entre l'industrie et l'agriculture, c'est-à-dire entre la ville et la campagne, dans le cadre de la dépendance mutuelle étroite de leurs productions et de leurs échanges, des milliers de fils qui relient les intérêts quotidiens de la population de chaque grande ville à la vie de la population des campagnes voisines se profile, tout naturellement, l'auto-administration provinciale, comme en France : départementale, cantonale, communale. Sous toutes ces formes, l'auto-administration moderne n'équivaut pas à l'abolition du centralisme étatique mais contribue au contraire à le compléter; ils constituent ensemble la forme caractéristique de l'État bourgeois.

À côté de l'unification politique, de la souveraineté de l'État, de la législation uniforme et d'un gouvernement centralisé de l'État, l'auto-administration locale est devenue dans tous ces pays l'un des enjeux politiques majeurs aussi bien pour les libéraux que pour la démocratie bourgeoise.

L'auto-administration locale issue du système bourgeois moderne sur le mode indiqué ci-dessus n'a rien à voir avec le fédéralisme et le particularisme hérités du passé médiéval. C'est même tout le contraire. Tandis que le particularisme ou le fédéralisme médiéval consiste à séparer les fonctions politiques de l'État, l'auto-administration sociale n'est qu'une adaptation des fonctions concentrées dans l'État aux besoins locaux et induit la participation de la population. Par conséquent, tandis que le particularisme communal ou le fédéralisme dans l'esprit de l'idéal de Bakounine vise à scinder le territoire d'un grand État en petits espaces partiellement ou complètement indépendants l'un de l'autre, l'auto-administration moderne n'est qu'une des formes de démocratisation du grand État centralisé. L'histoire de l'auto-administration moderne, née dans les principaux États modernes sur le tombeau de l'ancien particularisme et en nette opposition par rapport à lui, illustre parfaitement ce point.

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Le centralisme étatico-administratif et bureaucratique fut introduit en France par l'absolutisme sous l'Ancien Régime. La suppression de l'indépendance communale des villes, en particulier de Paris, la soumission des plus vastes domaines féodaux et leur incorporation dans les domaines de la Couronne, enfin la concentration de l'administration aux mains du conseil d'État et des intendants royaux créèrent dès le temps de Richelieu un puissant appareil de centralisme d'État. Les anciens fiefs féodaux indépendants furent réduits au rang de provinces, certains d'entre eux étant gouvernés par des états généraux dont le pouvoir, toutefois, était de plus en plus illusoire.

La Grande Révolution entreprit d'agir dans deux directions. D'une part, poursuivant la tendance à la centralisation politico-étatique, elle abolit totalement les restes territoriaux du féodalisme; d'autre part, à la place d'une administration provinciale de bureaucrates désignés par le gouvernement, elle créa une administration locale avec des représentants élus par la population. L'Assemblée Constituante effaça de la carte de France la division historique du pays en provinces ainsi que la division médiévale entre villes et campagnes administrativement diversifiées. Sur cette tabula rasa, l'Assemblée Constituante, en conformité avec l'idée de Siéyès, instaura une nouvelle division simple, géométrique en départements carrés. À leur tour, les départements furent subdivisés en arrondissements, cantons et communes, gouvernés chacun par une instance élue au suffrage populaire. La constitution du Directoire, de l'An III, modifia quelques détails mais maintint dans l'ensemble les fondements de la grande réforme effectuée par l'Assemblée Constituante; c'est cette réforme qui a fourni à l'histoire moderne un modèle d'auto-administration moderne qui a fait date, qui a émergé sur le tombeau de la décentralisation féodale et qui était imprégné d'une idée toute neuve, celle de la représentation démocratique par les élections.

Puis vint un siècle de changements dans l'histoire de l'auto-administration en France. Cette histoire et toutes les destinées politiques de la démocratie oscillèrent, de manière caractéristique, entre deux pôles. Le slogan de la réaction aristocratico-monarchiste fut, durant toute cette période, la « décentralisation » dans le sens d'un retour à l'indépendance des anciennes provinces historiques, tandis que le slogan du libéralisme et de la démocratie est un attachement étroit au centralisme politique et, en même temps, aux droits de la population locale à être représentée, en particulier dans les communes. Le premier coup à l'œuvre de la révolution en ce domaine fut porté par Napoléon, par son coup d'État du 18 Brumaire, couronné par le « statut du 28 Pluviose, An VIII » (17 février 1800).

Profitant de la confusion générale et du chaos causés en particulier dans les provinces par la contre-révolution du Directoire, imputés à l'auto-administration démocratique, ce statut comprima à la hâte l'œuvre de la Révolution dans le carcan de la bureaucratie. Préservant la nouvelle division territoriale de la France dans l'esprit du centralisme politique, Napoléon abolit d'un trait de plume toute participation de la population à l'administration locale et transféra la totalité du pouvoir aux mains de fonctionnaires désignés par le gouvernement central : préfet, sous-préfet et maire. Dans son département, le préfet napoléonien était largement une résurrection de l'intendant des temps heureux de l'Ancien Régime. Napoléon expliqua ce retournement avec une franchise caractéristique lorsqu'il déclara : « Avec mes préfets, mes gendarmes et mes prêtres, je ferai tout ce que je voudrai ».

La Restauration conserva, dans ses grands traits, le système de son prédécesseur, selon l'expression courante : « Les Bourbons se sont couchés dans le lit fait par Napoléon » . Néanmoins, dès que l'émigration aristocratique fut rentrée, son cri de guerre fut la décentralisation, le retour au système des provinces. La célèbre Chambre introuvable [1] s'était à peine réunie que l'un des royalistes extrémistes, Barthe Lebastrie proclama solennellement, à la session du 13 janvier 1816 que la décentralisation était indispensable. Plus tard, à de nombreuses occasions, les coryphées de la droite, Corbière, de Bonalde, La Bourdonnaye, de Villèle, Duvergier de Hauranne soulignèrent « l'impossibilité de concilier la monarchie avec l'uniformité et l'égalité républicaines » . Sous ce slogan, l'aristocratie lutta pour un retour pur et simple à sa situation antérieure dans les provinces, du point de vue économique et politique. En même temps, elle dénonçait le centralisme politique comme « base de la révolution, foyer d'innovations et d'agitation » . Se font entendre ici littéralement les mêmes arguments derrière lesquels la droite s'est abritée un demi-siècle plus tard pour tenter de mobiliser la réaction provinciale contre la Commune de Paris révolutionnaire.

C'est pourquoi la première et timide tentative de réforme de l'administration locale appliquant le principe électif, à savoir le projet de Martignac, souleva une tempête dans l'honorable Assemblée d'avant Juillet et fut nettement repoussée comme « un début de révolution » ; les représentants furieux de l'aristocratie foncière exigèrent seulement le renforcement des compétences du préfet et du sous-préfet et leur soumission à l'autorité centrale. Mais les jours de la Restauration étaient déjà comptés et l'échec du projet de Martignac devint le prologue de la révolution de Juillet. La Monarchie de Juillet qui n'était qu'une version améliorée de la Restauration dans l'esprit d'une domination de la bourgeoisie la plus riche introduisit des changements infimes dans l'administration locale, sous la forme d'un semblant de système d'élections. La loi sur les communes de 1831 et la loi sur les départements de 1833 accordèrent le droit de vote aux conseils municipaux et départementaux [généraux] à la petite minorité de ceux qui étaient fortement imposables de même qu'à la bureaucratie et aux intellectuels bourgeois, sans accroître toutefois les attributions de ces conseils.

La Révolution de 1848 rétablit l'œuvre de son grand prédécesseur, introduisit le suffrage universel aux conseils départementaux [généraux] et rendit publiques les sessions des conseils. Après les journées de Juin, la droite aristocratico-cléricale exigea avec virulence le retour à la décentralisation comme arme contre l'hydre du socialisme. En 1849-1851, les conseils départementaux [généraux] exigèrent à l'unanimité une extension de leurs compétences et des pouvoirs exceptionnels en cas de guerre civile, afin d'en faire usage contre Paris. Encore libéral à l'époque, Thiers insista au contraire sur l'utilité du centralisme comme moyen préventif le plus sûr contre le socialisme. Ce même Thiers, il est vrai, brandit lui-même en 1871 la bannière du fédéralisme et de la décentralisation pour mobiliser les provinces contre la Commune de Paris. Liquidant l'œuvre de la révolution de Février, la deuxième République prépara en 1851 un projet de réforme de l'administration locale qui restaurait intégralement le système de Napoléon Ier, avec un préfet tout puissant et édifia ici comme dans d'autres domaines, un pont sur lequel s'engouffra Napoléon III. Celui-ci entreprit de réviser encore plus à fond les acquis de Février, fit reculer l'administration locale en deça des réformes de Napoléon Ier et abolit la publicité des sessions des conseils départementaux [généraux] ainsi que leur droit d'élire leur propre cabinet; dès lors, le gouvernement désigna les maires de manière tout à fait arbitraire, c'est-à-dire en dehors du conseil municipal. Enfin, Napoléon III accrut le pouvoir des préfets (par les lois de 1852 et 1861) à tel point qu'il les rendit tout à fait indépendants du ministère. Ces satrapes départementaux omnipotents, dépendant directement de Louis Napoléon devinrent, en vertu de leurs fonctions de « directeurs » des élections au Parlement, les principaux piliers du Second Empire.

Marx a brossé à grands traits le cours de l'histoire ci-dessus, jusqu'au début du Second Empire, dans son Dix-huit Brumaire de Louis Bonaparte en ces termes :

« Ce pouvoir exécutif, avec son énorme organisation bureaucratique et militaire, avec sa vaste et ingénieuse machinerie d'État, comptant une armée d'un demi-million de fonctionnaires à côté d'une armée d'un autre demi million, cet effroyable corps de parasites qui enserre, tel un filet, le corps de la société française, en obstrue tous les pores, naquit au temps de la monarchie absolue, au déclin du système féodal dont il contribua à précipiter la chute. Les privilèges seigneuriaux des propriétaires fonciers et des villes se muèrent en autant d'attributs du pouvoir d'État, les dignitaires féodaux en fonctionnaires appointés, et la charte bigarrée des pouvoirs contradictoires du Moyen-âge fit place au plan bien réglé d'une autorité souveraine dont le travail est divisé et centralisé comme dans une fabrique. La première Révolution française en se donnant pour tâche de briser tous les pouvoirs particuliers locaux, territoriaux, municipaux et provinciaux afin de créer l'unité civile de la nation ne pouvait que développer ce que la monarchie absolue avait commencé : la centralisation mais en même temps l'étendue, les attributs et les suppôts du pouvoir gouvernemental. Napoléon perfectionna cette machinerie d'État. La monarchie légitimiste et la monarchie de Juillet n'y ajoutèrent rien, sauf une plus grande division du travail qui s'accrut dans la mesure même où la division du travail à l'intérieur de la société bourgeoise créait de nouveaux groupes d'intérêts, donc de la matière nouvelle pour l'administration de l'État. Chaque intérêt commun fut immédiatement distrait de la société, pour lui être opposé comme intérêt supérieur général, arraché à l'activité autonome des membres de la société pour être l'objet de l'activité gouvernementale, depuis le pont, la maison d'école, la propriété communale d'une commune rurale jusqu'aux chemins de fer, aux biens nationaux et à l'Université de France. La république parlementaire, enfin, se vit contrainte, dans sa lutte contre la révolution, de renforcer par des mesures de répression, les moyens d'action et la centralisation du pouvoir gouvernemental. Toutes les révolutions perfectionnèrent cette machine au lieu de la briser. Les partis qui se disputèrent à tour de rôle le pouvoir considéraient la mainmise sur cet énorme édifice d'État comme le butin principal du vainqueur.

Mais sous la monarchie absolue, pendant la première Révolution et sous Napoléon, la bureaucratie n'était que le moyen de préparer la domination de classe de la bourgeoisie. Sous la Restauration, sous Louis Philippe, sous la république parlementaire, elle était l'instrument de la classe au pouvoir, malgré tous ses efforts pour exercer sa propre autorité.

C'est seulement sous le second Bonaparte que l'État semble s'être rendu indépendant de la société, l'avoir subjuguée. La machine d'État s'est à tel point consolidée en face de la société civile qu'il lui suffit d'avoir à sa tête le chef de la Société du 10 décembre, ce chevalier de fortune accouru de l'étranger, élevé sur le pavois par une soldatesque ivre qu'il a achetée avec de l'eau de vie et du saucisson et à laquelle il lui faut sans cesse recommencer à servir du saucisson » [a].

Le système bureaucratique de Napoléon III a déclenché, surtout vers la fin de son règne, une forte opposition qui se manifeste clairement dans certains propos des administrations locales. L'exemple le plus frappant fut le fameux « Manifeste de Nancy » qui exigeait une décentralisation extrême et qui rallia sous sa bannière en 1865 toute l'opposition légitimiste-cléricale de la dernière phase de l'Empire. Au nom de la « liberté et de l'ordre » , le Manifeste exigeait que la commune soit libérée de la tutelle du préfet, que le maire soit nommé parmi les conseillers municipaux et que les conseils d'arrondissement soient complètement supprimés. Par ailleurs, le Manifeste exigeait que soient établis des conseils cantonaux auxquels serait confiée la collecte des impôts et enfin que soient révisées les limites entre départements afin de revenir aux frontières historiques des provinces et de rendre les départements ainsi révisés indépendants sur le plan budgétaire et administratif. Ce programme dont le but était de « prendre des mesures préventives contre les révolutions » , de sauvegarder « la liberté compromise par trois révolutions » fut accepté par tous les conservateurs libéraux du type d'Odilon Barrot et promu par tous les coryphées du légitimisme, c'est-à-dire les partisans des Bourbons : Béchard, Falloux, le duc de Montalembert et enfin, le duc de Chambord lui-même, prétendant à la couronne, qui, dans son Manifeste de 1871, fit de la « décentralisation administrative » la revendication programmatique cardinale inscrite sur la bannière aux fleurs de lys.

Le programme de Nancy suscita une forte opposition de deux côtés : de la part de l'Empire et de la part de l'extrême gauche, républicains, démocrates et socialistes. Condamnant la tendance contre-révolutionnaire de la « décentralisation » légitimiste, ces derniers déclarèrent à l'instar de Victor Hugo : « Messieurs, vous forgez une chaîne et vous dites : "Voilà la liberté" » . « C'est pourquoi, proclamèrent-ils, nous ne voulons pas de vos conseils départementaux [généraux] comme autorité législative ni de vos commissions départementales permanentes comme autorité administrative où s'imposerait un triple féodalisme : foncier, ecclésiastique et industriel qui a intérêt à maintenir le peuple dans la misère et l'ignorance » [2]. Sous prétexte de liberté, la France devait être livrée en proie aux évêques, à l'aristocratie foncière et aux fabricants – telle est l'opinion de la démocratie et des socialistes de l'époque sur le programme de 1865. Louis Blanc était un adversaire particulièrement inflexible de la décentralisation, même au profit des départements qu'il considérait comme une création artificielle bien qu'il soutînt avec ferveur l'auto-administration la plus vaste possible de la commune comme organisation historique naturelle et fondement de l'État.

Dans le camp révolutionnaire, les seuls partisans de la décentralisation qui allaient plus loin encore que les légitimistes étaient les adeptes de Proudhon tels que Desmaret qui proclama ouvertement le slogan du fédéralisme appliqué à la fois aux « États Unis d'Europe » et aux communes et districts au sein de l'État comme solution idéale à la question sociale parce que c'était un moyen d'« annihiler le pouvoir en le divisant » . Les adeptes de cet expédient anarchiste pour en découdre avec l'État bourgeois n'ont pas disparu en France comme le prouve un livre paru en 1899, Le principe sauveur, par un girondin [3] où l'auteur polémique âprement contre le centralisme et l'unité de l'État moderne, plaidant en échange pour l'auto-administration départementale, la dissolution complète de l'État dans l'esprit de la fédération. Des voix allant dans le même sens se sont fait entendre plus tard encore et les thuriféraires de la décentralisation « historique » continuent à foisonner dans le camp royaliste comme le montre le pamphlet légitimiste datant de l'époque de l'affaire Dreyfus, La décentralisation et la monarchie nationale.

L'opposition entre les vues des socialistes contemporains et l'anarchiste Proudhon a été formulée dès 1851 par Louis Blanc dans son pamphlet, La République une et indivisible où, d'une voix forte, il met en garde la République contre le danger du fédéralisme, opposant aux antagonismes de 37 000 petits parlements « la grande tradition montagnarde en fait de centralisation politique » et « une administration surveillée ». En fait, la France de l'époque était moins menacée par le danger du fédéralisme que par son contraire : le coup d'État de Louis Bonaparte et le règne absolu de ses préfets.

Ce même regroupement des partis concernant l'administration locale s'est aussi reflété dans la célèbre Assemblée Nationale de Bordeaux après la chute de l'Empire. Après la destruction de la Commune de Paris, la principale question que posait la décentralisation était de savoir si elle pourrait servir de moyen préventif contre les mouvements révolutionnaires du prolétariat. Tout d'abord, la Troisième République se hâta d'étendre les compétences des départements, les dotant de pouvoirs spéciaux contre la révolution, en accord avec l'idée maîtresse de la réaction depuis l'époque de la Restauration. La « Loi Tréveunec » du 15 février 1872 porte le titre significatif de « Loi relative au rôle éventuel des conseils généraux dans des circonstances exceptionnelles ». Par ailleurs, après une extension temporaire, les pouvoirs des communes furent à nouveau restreints : alors qu'en 1871, les conseils municipaux avaient été dotés du droit d'élire leur maire, ce droit leur fut à nouveau retiré au bout de trois ans et le gouvernement de la Troisième République fit nommer trente-sept mille maires par ses préfets, se révélant ainsi un digne successeur des traditions monarchiques.

Néanmoins, lors de la fondation de la Troisième République se sont produits certains changements sociaux qui, en dépit de tous les obstacles exogènes, ont conduit les affaires de l'auto-administration locale sur de toutes nouvelles voies. Quelque détestable qu'ait pu être l'autonomie des communes urbaines et rurales pour la réaction bourgeoise, intimidée par les grandes traditions de la Commune de Paris, de 1793 à 1871, cette autonomie finit par devenir un besoin urgent, en particulier avec le début de la grande industrie sous les ailes du Second Empire. Ce fut alors qu'on commença à construire des chemins de fer sur une grande échelle. La grande industrie, favorisée et protégée artificiellement, ne prospéra pas uniquement à Paris, mais dans les années cinquante et soixante, elle s'étendit en province et dans les zones péri-urbaines où le capitalisme chercha des sites industriels et du travail à bon marché. Les entreprises, les centres industriels, les fortunes financières connurent un développement explosif dans le climat de serre de l'Empire, étouffant la petite industrie et suscitant le travail de masse en usine des femmes et des enfants. La bourse de Paris occupait la deuxième place en Europe. Accompagnant cette explosion d'« accumulation primitive » non encore bridée par des lois de protection – il n'y avait pas encore d'inspection des fabriques – ni par des organisations et des luttes ouvrières, une accumulation inédite de pauvreté, de maladies et de décès de masse se produisit en France. Il suffit de mentionner les cas des femmes ouvrières de fabrique payées un sou, c'est-à-dire cinq centimes par jour dans une période où le prix des denrées de première nécessité était particulièrement élevé [4]. Cette brève période d'économie d'exploitation permit à la société bourgeoise de constater amèrement le manque d'action publique pour empêcher la pauvreté criante, les maladies infectieuses, les dangers que couraient la vie et la propriété sur les grands chemins, etc. Dès 1856 de nombreux écrits et discours étaient consacrés à la nécessité d'une enquête officielle sur le paupérisme en France. En 1858, une telle enquête commandée « à titre confidentiel » par le gouvernement, n'eut aucun résultat, comme il était à prévoir.

L'état de l'éducation publique correspondait plus ou moins à ces rapports économiques. Les cours pour adultes, subventionnés par le gouvernement sous Louis Philippe par la modique somme de 4780 francs par an en moyenne furent privés de subventions et négligés sous l'Empire. Un historien a décrit ainsi l'état des écoles populaires en 1863 : « Des milliers de communes sans école de filles; tous les hameaux sans école d'aucune sorte; un grand nombre d'enfants écartés de l'enseignement par l'établissement d'un chiffre maximum d'admissibilités gratuites, d'autres abrégeant l'écolage au risque de ne rien apprendre d'utile; point d'école d'adultes; pas une bibliothèque de village; au contingent annuel, plus de 27% de totalement illettrés; misérable condition des maîtres et des maîtresses; 5000 institutrices recevaient moins de 400 francs par an, il y en avait dont le traitement était de 75 francs; pas une n'avait droit à la retraite, pas un instituteur n'était assuré d'une retraite qui lui donnât un franc par jour » [5]. Parmi les ouvriers de Paris, l'enquête commandée par la Chambre de Commerce en 1860 montra que 50 000, c'est-à-dire environ 13% de la population laborieuse, étaient complètement illettrés. La Troisième République dont la mission consistait à fonder un foyer durable pour la bourgeoisie et avant tout à liquider la faillite héritée de l'Empire se trouva confrontée à un certain nombre de tâches nouvelles : la réforme militaire, et, corrélativement, la réforme du système de santé; également la réforme ou plutôt la création d'un système d'éducation; la réforme des transports, complètement négligés par l'Empire uniquement soucieux de décorer et transformer Paris pour en faire une capitale-modèle de la monarchie. En outre, la Troisième République fut confrontée à l'obligation de trouver des fonds pour ces réformes, ce qui revenait à accroître les impôts. Cependant, ils furent utilisés prioritairement pour les dépenses militaires, pour la politique coloniale et, en particulier, pour maintenir l'appareil bureaucratique. Sans la participation de la population locale et surtout des communes, la Troisième République n'aurait jamais été en mesure de résoudre ces tâches.

En même temps, la révolution des conditions accomplie par la grande industrie sous l'Empire changea complètement le rôle du département. Lorsque Louis Blanc déclara à l'Assemblée Nationale en 1871 que le département était une création artificielle de la géométrie administrative, c'était incontestablement une opinion anachronique. Certes, au début, lorsqu'ils surgirent des mains de l'Assemblée Constituante, les départements étaient tout à fait une « libre improvisation » du génie de la Révolution, un simple réseau de figures symétriques sur la carte de France; et cette abolition des frontières historiques des provinces fut justement la grande pensée innovante, la grande « tradition montagnarde » qui créa une France moderne politiquement unifiée sur les ruines du système médiéval. Pendant des décennies, sous la Restauration et plus tard, les départements n'eurent pas de vie propre; ils ne furent utilisés par le gouvernement que comme filiales, comme sphère d'action du clerc-préfet dont la seule expression tangible étaient les inévitables « hôtels de préfecture » . Cependant, dans la France moderne, de nouveaux besoins locaux ont suscité, au cours du temps, de nouvelles institutions autour de ces forteresses de la bureaucratie centrale. De nouveaux « intérêts départementaux » de plus en plus reconnus ont pour objet les asiles, les hôpitaux, les écoles, les routes locales et les « centimes additionnels » nécessaires à leur entretien.

Le cadre initialement vide des départements, exhumé du tombeau du particularisme médiéval des provinces, se remplit au cours du temps, par le développement de la France bourgeoise, d'un nouveau contenu social, celui des intérêts locaux du capitalisme. L'administration locale de la France par des préfets omnipotents ne pouvait suffire dans la seconde moitié du XIX° siècle, qu'à maintenir l'Empire artificiellement. La Troisième République fut finalement forcée, dans son propre intérêt, d'admettre que la population locale participe à cette administration et de transformer les communes et départements, d'instruments exclusifs du gouvernement central qu'ils étaient, en organes de l'auto-administration démocratique.

Néanmoins, ce glissement n'a pu s'opérer que sous la Troisième République. De même que la forme républicaine de gouvernement ne fut consolidée en France que grâce aux circonstances qui ont permis au noyau social de cette forme politique bourgeoise avérée d'être expulsé de son cocon idéologique, de l'illusion de « république sociale » alimentée par trois révolutions en près d'un demi-siècle, l'auto-administration locale dut d'abord se libérer de l'idéologie traditionnelle hostile. Jusque dans l'Assemblée Nationale de 1871, certains partisans du libéralisme détestaient l'idée « réactionnaire » d'auto-administration qu'ils continuaient à identifier avec la décentralisation féodale. Le monarchiste d'Haussonville mit son parti en garde, lui rappelant que déjà pendant la Grande Révolution, faire mine d'adhérer au fédéralisme suffisait à envoyer les gens à la guillotine, tandis que Duvergier de Hauranne affirmait que la France était confrontée à un dilemme : soit une administration homogène, représentée dans chaque département par un préfet, soit une fédération de départements autonomes. Telles furent les derniers reflets d'une opinion qui avait pesé sur l'esprit des gens pendant trois-quarts de siècle. Ce n'est qu'avec la chute du Second Empire et le triomphe de la Troisième République que les tentatives de la réaction aristocratico-cléricale échouèrent une fois pour toutes et que le spectre du fédéralisme des « provinces historiques » fut relégué au rang d'esprit désincarné; l'idée d'une indépendance relative des départements cessa alors de convoyer cette impression de fédéralisme qui effrayait le libéralisme bourgeois et la démocratie. Et ce n'est que lorsque la dernière braise de la tradition révolutionnaire de la Commune de Paris s'éteignit dans les cendres de la Commune de 1871 et sous l'herbe fanée au pied du Mur des fédérés au Père Lachaise, où furent enterrés les cadavres et les corps à demi morts des héros de la Commune, que l'idée d'auto-administration communale cessa d'être synonyme de soulèvement social dans l'esprit de la bourgeoisie et que le bonnet phrygien cessa d'être le symbole de l'Hôtel de Ville. En un mot, ce n'est que lorsque l'auto-administration communale et départementale furent toutes deux en mesure de prouver leur propre valeur historico-sociale en tant qu'institutions véritablement modernes de l'État bourgeois, nées de ses propres besoins et servant ses intérêts que le développement progressif de l'auto-administration locale devint possible en France. Le statut organique de 1871, complété par la loi de 1899 autorisa enfin les représentants des départements issus d'élections générales à participer à l'administration avec voix délibérative et le statut de 1884 accorda un droit équivalent aux conseils municipaux, leur rendant le pouvoir de choisir leur propre maire. Lentement et en renâclant, ces tout derniers temps, l'auto-administration moderne de la France s'est libérée des liens d'airain de la bureaucratie.

L'histoire de l'auto-administration en Angleterre a suivi des voies toutes différentes. À la place d'un changement révolutionnaire faisant passer la société médiévale à la société moderne, on observe ici au contraire un compromis précoce qui a préservé jusqu'à nos jours de vieilles séquelles du féodalisme. Ce n'est pas tant en effaçant les anciennes formes qu'en les remplissant peu à peu d'un contenu nouveau que l'Angleterre bourgeoise s'est creusé un nid dans l'Angleterre médiévale. Et ce processus n'est peut-être nulle part aussi caractéristique et aussi intéressant que dans le domaine de l'autonomie locale. À première vue et conformément aux idées reçues, l'Angleterre apparaît comme le pays disposant de l'auto-administration locale la plus ancienne, voire comme le berceau, la patrie classique de l'auto-administration sur lequel le libéralisme du continent a cherché à se modeler. En fait, cette antique auto-administration de l'Angleterre fait partie des mythes et le célèbre self-government de la vieille Angleterre n'a rien à voir avec l'auto-administration au sens moderne du terme. Le self-government n'était qu'un système spécial d'administration locale né à l'époque de l'épanouissement du féodalisme et il portait les traces de ses origines. Les centres de ce système sont le comté (county), produit des conditions féodales après la conquête normande, et la paroisse, produit des conditions ecclésiastiques médiévales; alors que la personne principale, l'âme de toute l'administration du comté est le juge de paix, une charge créée au XIV° siècle en même temps que trois autres charges : le sheriff, dirigeant les élections au parlement, administrant les jugements dans les poursuites au civil, etc.; le « coroner » , menant les enquêtes en cas de mort violente; et enfin le commandant de la milice du comté. Parmi ces officiels, seule la fonction secondaire du coroner était élective; tous les autres officiers sont désignés par la Couronne au sein de l'aristocratie foncière locale. Seuls des propriétaires fonciers disposant d'un certain revenu pouvaient être nommés au poste de juge de paix. Tous ces officiers accomplissaient leurs charges sans honoraires et l'aspect purement médiéval est encore souligné par le fait que les pouvoirs exécutif et judiciaire ressortissaient conjointement de leurs compétences. Le juge de paix faisait tout dans le comté, aussi bien que dans la paroisse, comme nous allons le voir. Il dirigeait les tribunaux, fixait les impôts, publiait des ordonnances administratives, bref il réunissait en sa personne toutes les compétences de l'autorité publique, en accord complet avec les attributions féodales du propriétaire foncier; la seule différence était qu'il était désigné par la Couronne. Une fois nommé, le juge de paix devenait le détenteur omnipotent du pouvoir public; les juges de paix étaient entièrement indépendants du ministère et, en général, ils n'étaient pas responsables, parce que manifestement l'ancien système de self-government anglais ignorait tout d'un autre élément fondamental de l'administration moderne, à savoir la responsabilité judiciaire des fonctionnaires et la surveillance des charges locales par l'autorité centrale. Toute participation de la population locale à cette administration était hors de question. Par conséquent, si l'ancien self-government anglais peut être considéré comme une sorte d'« auto-administration » , ce ne peut être que comme un système d'auto-administration illimitée de l'aristocratie foncière qui disposait de l'intégralité du pouvoir public dans le comté.

La première brèche dans ce système médiéval d'administration coïncide avec le règne d'Elizabeth, c'est-à-dire une période de formidable révolution dans les rapports de propriété rurale qui marque le début de l'ère capitaliste en Angleterre. L'expropriation violente de la paysannerie par l'aristocratie sur une vaste échelle, le remplacement de l'agriculture par l'élevage des moutons, la sécularisation des biens d'église dont s'est emparé l'aristocratie, tout ceci créa brutalement un énorme prolétariat rural et par conséquent, la pauvreté, la mendicité et le brigandage public. Les premiers pas triomphaux du capital ont ébranlé tous les fondements de la société et l'Angleterre fut confrontée à une nouvelle menace : le paupérisme. C'est alors que fut lancée une croisa- de contre le vagabondage, la mendicité, les pillages, un cortège sanglant qui dura jusqu'au milieu du XIX° siècle. Cependant, depuis que les prisons, le marquage au fer rouge et même l'échafaud se sont révélés être des remèdes tout à fait inefficaces contre le nouveau fléau, ont émergé en même temps les tribunaux d'exception et la « philanthropie publique » ; aux croisements des routes, des ateliers paroissiaux firent leur apparition à côté de l'échafaud. Le phénomène moderne du paupérisme de masse fut le premier problème qui dépassa les pouvoirs et les moyens du système médiéval d'administration tel que l'incarnait le self-government de l'aristocratie. La solution adoptée consista à transférer les nouvelles charges sur de nouvelles épaules, celles des classes moyennes, de la bourgeoisie riche. Désormais, la paroisse vermoulue fut appelée à jouer un rôle nouveau : prendre soin des pauvres. Dans l'administration particulière de l'Angleterre, la paroisse n'est pas seulement une organisation rurale, mais aussi urbaine si bien que jusqu'à nos jours, le système des paroisses recoupe le réseau administratif moderne des grandes villes, créant un immense imbroglio de compétences.

À la fin du XVI° siècle, un impôt des pauvres commença à être levé dans les paroisses et cet impôt devint progressivement la pierre de touche du système fiscal de la commune. L'impôt des pauvres passa de 900 000 £ sterling à la fin du XVII° siècle à 7 870 801 £ sterling en 1881. La collecte et l'administration de ces fonds, l'organisation de l'assistance et des ateliers suscitèrent une nouvelle organisation de l'institution communale à laquelle incomba dès lors une autre fonction publique importante découlant elle aussi des besoins de l'économie capitaliste naissante : à savoir la surveillance des routes. Dès lors, cette administration allait inclure à côté du recteur qui était à sa tête et de deux bedeaux élus par la commune, deux surveillants des pauvres (overseers of the poor) désignés par le juge de paix et un superviseur des routes (surveyor of the highways), également désigné par le juge de paix. On peut voir qu'il s'agit de l'utilisation de l'ancien appareil de self-government pour des objectifs modernes. L'aristocratie foncière, en la personne des juges de paix, conservait le pouvoir en ses mains; seule la charge matérielle incombait à la bourgeoisie. La commune devait supporter la charge de l'impôt des pauvres; elle n'avait cependant pas voix au chapitre dans la distribution des recettes de l'impôt. Cette fonction était du ressort du juge de paix et des surveillants communaux qui dépendaient de lui.

L'administration locale survécut dans cet état jusqu'au XIX° siècle. Quelques tentatives pour faire participer la population à cette administration, lancées au début du siècle, échouèrent. Entre temps, le capitalisme s'engagea en Angleterre sur de nouvelles voies : la grande industrie mécanisée célébra son entrée triomphale et se lança à l'assaut de la vieille forteresse du self-government, assaut auquel cette structure croulante ne put résister.

La croissance rapide de l'industrie manufacturière à la fin du XVIII° et au début du XIX° siècles causa un bouleversement complet des conditions de la vie sociale en Angleterre. L'immense afflux de prolétariat rural dans les villes causa vite une telle concentration de personnes et une telle pénurie de logements dans les villes industrielles que les quartiers ouvriers devinrent d'horribles taudis, sombres, puants, sales, contagieux. La maladie prit des proportions inquiétantes dans la population. En Écosse et en Irlande, une épidémie de typhoïde se répandait régulièrement à chaque augmentation des prix et à chaque crise. À Edimbourg et à Glasgow, par exemple, comme l'a constaté Engels dans son ouvrage classique, Die arbeitenden Klassen in England [b], 6 000 personnes sont tombées malades en 1817; 10 000 en 1826 et 1837, respectivement; en 1842 dans la seule Glasgow 32 000 c'est-à-dire 12% de toute la population. En Irlande, en 1817, 39 000 personnes ont attrapé la typhoïde, en 1819 60 000; dans les principales villes de comtés de Cork et de Limerick, respectivement 1/7 et ¼ de toute la population fut victime dans ces années-là de l'épidémie. À Londres et à Manchester, la malaria était endémique. À Manchester, on a constaté officiellement que ¾ de la population avaient besoin d'aide médicale chaque année et la mortalité des enfants de moins de cinq ans atteignit dans la ville industrielle de Leeds en 1832 le chiffre effrayant de 5 286 pour 100 000. Le manque d'hôpitaux et d'aide médicale, la pénurie de logements, la malnutrition du prolétariat devinrent une menace publique.

Dans la même mesure, l'indigence intellectuelle de la masse du peuple devint un fléau public lorsque la grande industrie, après avoir concentré des foules immenses du prolétariat sous son commandement, les a laissées dans un état de sauvagerie spirituelle. L'industrie textile, en particulier, qui fut la première à faire appel au travail de masse des femmes et des enfants en bas âge, rendant impossible la moindre éducation à domicile, aussi rudimentaire fût-elle, obligea la puissance publique à combler ce fossé, c'est-à-dire à créer des écoles élémentaires. L'État, cependant, ne remplit cette obligation qu'à minima. Au début de la quatrième décennie, sur un budget s'élevant en Angleterre à 55 millions de £, l'éducation publique ne se vit accorder que la dotation ridicule de 40 000 £. L'éducation fut essentiellement laissée à l'initiative privée, en particulier celle de l'Église et devint la plupart du temps un instrument de bigoterie et une arme du combat sectaire. Dans les écoles du dimanche, les seules accessibles aux enfants de la classe ouvrière, on ne leur apprenait même pas à lire et à écrire, occupations indignes le dimanche, tandis que dans les écoles privées, comme l'a montré une enquête parlementaire, les enseignants eux-mêmes savaient à peine lire et écrire, la plupart du temps. En général, le tableau révélé par la célèbre Children Employment Commission (Commission d'emploi des enfants) montrait la nouvelle Angleterre capitaliste comme un champ de ruines et de destruction, un naufrage de la structure sociale traditionnelle, surannée, dans son ensemble. Une grande réforme sociale fut mise en œuvre afin d'offrir des conditions de vie tolérables pour les nouveaux hôtes, à savoir la bourgeoisie capitaliste. L'élimination des symptômes les plus menaçants du paupérisme, le souci de l'hygiène publique, de l'éducation élémentaire, etc. devinrent des tâches urgentes. Cette tâche ne pouvait cependant être accomplie que si dans la politique de l'État et dans toute l'administration était aboli en même temps le règne de l'aristocratie foncière au profit de la bourgeoisie industrielle. La réforme électorale de 1832 qui brisa le pouvoir politique des Tories marque aussi la date du début de l'auto-administration locale en Angleterre dans un sens moderne, c'est-à-dire un auto-gouvernement fondé sur la participation de la population à l'administration locale, et sur des fonctionnaires responsables et rétribués dans le rôle d'exécutants de sa volonté, placés sous la surveillance et le contrôle de l'autorité centrale. La division médiévale de l'État en comtés et paroisses correspondait aussi peu aux nouveaux regroupements de population, aux nouveaux besoins et intérêts que les instances médiévales du juge de paix et des conseils de paroisse. Mais tandis que le libéralisme révolutionnaire français balayait les provinces historiques et érigeait à leur place une France homogène dotée de nouvelles divisions administratives, le libéralisme anglais conservateur se contenta de créer un nouveau réseau administratif – à l'intérieur, à côté et à travers les anciennes divisions, sans les abolir formellement. La spécificité de l'auto-administration anglaise consiste dans le fait qu'incapable d'utiliser le cadre tout à fait inadéquat du self-government traditionnel, il a créé des bases d'une nouvelle sorte : des associations communales spécifiques de la population pour chacune des fonctions de base de l'auto-administration.

Ainsi, la loi de 1844 crée des « unions de bienfaisance » (poor law unions) comprenant plusieurs paroisses dont la population élit ensemble, sur la base d'une loi électorale à six classes, en fonction des impôts acquittés, un conseil séparé de bienfaisance (board of guardians) pour chaque union. Cette représentation statue sur tout ce qui concerne l'aide sociale, construisant des ateliers, prodiguant des aides, etc.; elle appointe également les fonctionnaires qui exécutent ces décisions. L'ancienne fonction de surveillant paroissial de l'aide sociale, d'honoraire qu'elle était, est devenue salariée et a été réduite à la tâche d'imposer et de collecter les taxes fixées par le conseil.

Selon ce même modèle mais indépendamment, la loi de 1847 créa une nouvelle et grande organisation chargée de la santé publique, de la surveillance de la construction, de la propreté des rues et des maisons, de l'adduction d'eau et du marché des denrées alimentaires. Dans le même dessein, de nouvelles associations de la population locale avec des représentants élus par elle ont été créées. Se fondant sur le Public health Act de 1875, l'Angleterre – à l'exception de la capitale – fut divisée en districts sanitaires (sanitary districts) urbains et ruraux. L'organe représentatif est, dans les districts urbains, le conseil municipal; dans les faubourgs, ce sont des conseils sanitaires spéciaux (local board of health); et dans les districts ruraux, la santé est surveillée par le conseil de bienfaisance. Toutes ces représentations tranchent les questions afférant à la santé et appointent des fonctionnaires salariés qui appliquent les résolutions des conseils.

L'administration des transports locaux a suivi les mêmes voies mais indépendamment des deux autres ressorts mentionnés ci-dessus. À cette fin, on a créé des districts routiers composés de plusieurs paroisses dont la population élit des conseils routiers (highway boards) séparés. Dans de nombreux districts ruraux, les transports sont du ressort du conseil sanitaire local ou du conseil de bienfaisance qui gère à la fois les transports et l'aide aux pauvres. Les conseils routiers ou les conseils de bienfaisance statuent sur les entreprises de transport et engagent un surveillant de district (district-surveyor) rémunéré comme fonctionnaire chargé de faire exécuter leurs ordres. Et c'est ainsi qu'a disparu la charge de l'ancien surveillant routier honoraire.

Enfin, l'éducation a elle aussi été confiée à une organisation spéciale autonome. Les paroisses individuelles, les villes et la capitale constituent autant de districts scolaires. Cependant le département d'éducation au Conseil d'État a le droit de rassembler plusieurs paroisses urbaines en un district. Chaque district élit un conseil scolaire (school-board) chargé de surveiller l'éducation élémentaire; il prend des décisions concernant la gratuité et le recrutement des fonctionnaires et des enseignants.

C'est ainsi que se sont développés, indépendamment de l'ancienne organisation de self-government, de nouvelles et multiples organisations auto-administrées qui, précisément parce qu'elles ne sont pas issues d'une réforme révolutionnaire audacieuse mais d'un bricolage tâtonnant, ont formé un système extrêmement complexe et imbriqué de zones de compétences qui se chevauchent souvent. Il est toutefois typique du pays modèle de l'économie capitaliste que l'axe autour duquel s'est cristallisée cette auto-administration moderne – comme il apparaît nettement au niveau inférieur, celui de la commune rurale – ait été l'organisation de bienfaisance destinée à combattre le paupérisme : the poor – les « pauvres » – étaient en Angleterre jusqu'au milieu du XIX° siècle, le synonyme officiel des ouvriers, tout comme plus tard, dans des conditions plus ordonnées et modernisées, la sobre expression de hands (« bras » ) remplit la même fonction.

À côté de cette nouvelle organisation de l'auto-administration, les vieux comtés et leur juge de paix devinrent une relique. Le juge de paix fut relégué au rôle subordonné de membre du conseil local et la seule fonction de surveillance administrative qu'il conserva jusqu'à un certain point se situa dans le domaine routier. Cependant, lorsque l'administration locale passa des mains du juge nommé par la Couronne dans celles des représentants élus de la population locale, la décentralisation administrative n'en fut pas accrue pour autant, au contraire, elle fut éliminée. Si autrefois le juge de paix était le maître tout puissant du comté, entièrement indépendant du ministère, aujourd'hui, l'auto-administration locale est soumise d'une part à la législation parlementaire homogène et d'autre part au strict contrôle de l'administration centrale. Le Conseil du Gouvernement Local (Local Government Board) créé spécialement à cet effet contrôle l'activité des conseils locaux de bienfaisance et des conseils sanitaires par des tournées d'inspection alors que les conseils scolaires sont soumis au Département d'éducation du Conseil d'État.

L'auto-administration municipale en Angleterre est aussi une création toute récente. Seules de faibles traces de l'indépendance communale de la ville médiévale avaient subsisté dans les temps modernes. La ville moderne, sous-produit de l'économie capitaliste du XIX° siècle, rendit indispensable une nouvelle organisation urbaine : entamée par la loi de 1835, elle ne prit sa forme définitive qu'en 1882.

L'histoire de l'auto-administration en Allemagne et en Autriche ne fut pas aussi importante qu'en France ou en Angleterre, néanmoins elle s'est déroulée dans la même ligne. Dans les deux pays, la division entre villes et communes rurales résultant de l'évolution médiévale a suscité une autonomie hautement développée des villes et leur indépendance politique et a créé une fracture politique, peut-être la plus grande en Europe, du territoire de l'État en zones féodales indépendantes. Après le XVI° siècle et surtout au XVIII°, à l'époque de l'absolutisme éclairé, les villes perdirent toute leur indépendance et tombèrent sous l'autorité de l'État. Au même moment, les communes rurales perdirent leurs institutions traditionnelles d'auto-administration, ayant été complètement soumises, par la croissance du servage, au pouvoir des propriétaires terriens. Bien plus tard qu'en France, certes, l'absolutisme comme créateur d'un pouvoir et d'un territoire étatiques unifiés triompha néanmoins en Allemagne au XVIII° siècle. Au début du XIX° siècle, le centralisme bureaucratique est partout vainqueur. Pourtant, peu de temps après, avec la croissance de la grande production industrielle et l'aspiration de la bourgeoisie à moderniser l'État, s'amorce le développement de l'auto-administration locale selon de nouveaux principes. La première loi générale en ce sens fut promulguée en Autriche pendant la révolution de mars [1848]. En fait, cependant, les fondements de l'auto-administration actuelle furent posés en Autriche par le statut de 1862; dans chacun des pays de la Couronne, des lois communales spéciales apparurent, promulguées par la Diète.

En Allemagne prévalut la loi française, issue en partie de l'époque napoléonienne, qui ne fait pas la distinction entre commune rurale et urbaine : par exemple, en Rhénanie, dans le Palatinat bavarois, en Hesse, en Thuringe, etc. Par ailleurs, le modèle prussien qui prévalut en Allemagne occidentale et orientale est un produit autochtone. Bien que la loi urbaine prussienne remonte à 1808, la période actuelle de développement de l'auto-administration telle qu'elle existe aujourd'hui en Prusse date des années soixante et des principales réformes des années soixante-dix et quatre-vingt. Parmi les principales zones d'administration locale – province, district (Kreis) et commune – seule la dernière dispose d'institutions auto-administrées bien développées, c'est-à-dire d'un pouvoir extensif des représentants élus par la population; dans les autres, les corps représentatifs (Kreistag, Provinziallandtag) existent mais ce sont plutôt des diètes d'état médiévales modernisées et leurs compétences sont largement limitées par celles des fonctionnaires désignés par la Couronne tels que le Regierungspräsident dans la province et le Landrat dans le district.

L'auto-administration territoriale en Russie constitue l'une des tentatives les plus extrêmes de l'absolutisme pour adapter, par les fameuses « réformes libérales » après la catastrophe de Sébastopol, les institutions du despotisme oriental aux besoins sociaux de l'économie capitaliste moderne. Entre la réforme agraire et la réforme des tribunaux, la Russie « renouvelée » d'Alexandre II fut inaugurée par la loi sur les institutions rurales. Modelée sur les institutions d'auto-administration nouvellement créées en Prusse, le système du zemstvo [c] russe est en même temps une version originale du self-government anglais; dans la mesure où il confie l'intégralité de l'administration territoriale à la noblesse terrienne fortunée et soumet cette auto-administration de la noblesse à une surveillance policière stricte et à l'autorité décisionnelle de la bureaucratie tsariste.

La loi électorale pour les conseils territoriaux de district et de province [gubernija] [d] combine heureusement, dans un système à trois curies et dans des élections indirectes, le principe de classe et le principe censitaire. Elle fait du maréchal de la noblesse du district le président ex officio du conseil de district et, réservant en son sein la moitié des sièges à la curie de la noblesse, elle fait peser sur toutes les résolutions du conseil, comme une épée de Damoclès, la menace du veto du gouverneur.

Résultant de cette spécificité du développement social de la Russie qui, dans la période d'avant 1905, a fait non pas de la bourgeoisie urbaine mais de certaines couches de la noblesse les porte-parole des « rêves libéraux » aussi pâles fussent-ils, même cette parodie d'institutions autonomes que représentent les zemstvos russes est devenue, entre les mains de la noblesse, le cadre d'une activité sociale et culturelle sérieuse. Cependant le conflit aigu qui surgit immédiatement entre le libéralisme, lové au cœur de l'administration territoriale d'une part, et la bureaucratie et le gouvernement d'autre part, jeta une lumière crue sur la contradiction entre l'auto-administration moderne et l'appareil d'État moyenâgeux de l'absolutisme. Apparue quelques années après la création des zemstvos, la collision avec le pouvoir des gouverneurs traverse comme un fil rouge l'histoire de l'auto-administration en Russie, oscillant entre la déportation des présidents de conseil récalcitrants dans des régions plus ou moins éloignées et les rêves fous des libéraux russes sous forme de congrès pan-russe des zemstvos qui aurait pu être transformé en Assemblée Constituante susceptible d'abolir pacifiquement l'absolutisme.

Quelques années d'action révolutionnaire ont résolu cette collision historique en repoussant violemment la noblesse terrienne russe du côté de la réaction et en dépouillant cette parodie d'auto-administration territoriale de toute apparence mystificatrice de libéralisme. Ainsi fut clairement démontrée l'impossibilité de concilier l'auto-administration démocratique, indispensable dans une société bourgeoise, avec le règne de l'absolutisme, de même que l'impossibilité de greffer la démocratie bourgeoise moderne sur une action de classe de la noblesse terrienne et sur ses institutions. L'auto-administration locale dans un sens moderne n'est qu'un des détails du programme politique général que la révolution a pour tâche d'appliquer dans l'État tout entier.

Le Royaume de Pologne et de Lituanie, en particulier, qui doit participer à cette réforme politique, est un exemple unique de pays disposant d'une économie bourgeoise hautement développée et néanmoins privé de toute trace d'auto-administration locale.

Dans l'ancienne Pologne, pays d'économie naturelle et de règne de la noblesse, il n'y avait manifestement pas d'auto-administration locale. Les diètes polonaises de district et de province n'avaient que des fonctions liées aux élections au sejm. Même si les villes avaient leurs lois de Magdebourg, importées d'Allemagne et étrangères à la loi nationale, aux XVII° et XVIII° siècles, avec le déclin complet des villes, la majorité d'entre elles tombèrent sous la loi du servage ou régressèrent vers le statut de bourgs ou de communes rurales et, par conséquent, l'autonomie urbaine disparut.

Le Duché de Varsovie, expérience napoléonienne, fut doté d'un système d'auto-administration littéralement transféré de France, non pas celui qu'avait produit la révolution, mais une auto-administration coincée dans l'étau du statut du 28 Pluviose. Le Duché fut divisé en départements, cantons et communes dotées d'une auto-administration « municipale » et de « préfets » qui nommaient des conseillers municipaux sur une liste de candidats élus aux diètes de district, copie servile des « listes de confiance » napoléoniennes dans les départements. Ces corps, destinés principalement à lever les impôts de l'État, n'avaient que des fonctions consultatives pour le reste et étaient dépourvus de tout organe exécutif.

Dans le Royaume du Congrès, l'appareil français fut complètement supprimé; seuls restèrent les départements, rebaptisés « voïévodies » . Cependant, ils n'avaient toujours pas de fonctions d'auto-administration et ne disposaient que d'une certaine influence dans l'élection des juges et des fonctionnaires administratifs. Après l'insurrection de novembre [1830], même cette forme résiduelle d'autonomie fut supprimée et excepté la brève période d'expérimentation de Wielopolski [e] en 1861, à savoir la création de conseils provinciaux, de district ainsi qu'urbains sur la base d'élections indirectes, à plusieurs niveaux et sans organes exécutifs, le pays est resté jusqu'à ce jour dépourvu de toute forme d'auto-administration. Une faible commune d'états, atrophiée par le gouvernement est tout ce qui reste en ce domaine. Par conséquent, aujourd'hui, après une centaine d'années de règne de l'absolutisme russe, le Royaume de Pologne présente une certaine analogie avec la tabula rasa que la Grande Révolution a créée en France afin d'ériger sur cette base une réforme radicale et démocratique de l'auto-administration, libérée des entraves des survivances historiques.

3

Karl Kautsky caractérise ainsi la position fondamentale de la social-démocratie sur la question de l'autonomie :

« Si nous voulons répondre à la question de savoir si la social-démocratie est centraliste ou non, il nous faut avant tout opérer la distinction entre centralisme administratif et centralisme législatif.

Ce à quoi aspirait l'absolutisme des XVII° et XVIII° siècles, c'était surtout au centralisme de l'administration, à la soumission de l'ensemble de la population à l'administration d'une bureaucratie uniforme, complètement indépendante du gouvernement central. En revanche, il n'a nulle part promu l'unification totale de la législation. Au contraire, son mot d'ordre fut divide et impera; les privilèges et les droits spéciaux non seulement des classes mais aussi des provinces constituaient son fondement et, loin d'y porter atteinte, il a souvent contribué à les renforcer. Mais ces droits spéciaux étaient incompatibles avec les intérêts des classes bourgeoises ascendantes. Si le mode de production capitaliste était appelé à se développer, les principes des classes favorisées de même que les droits spéciaux des provinces devaient se fondre en un droit unique, valable également pour tous. La centralisation et l'unification de la législation devinrent indispensables. Ce fut l'œuvre de la Grande Révolution en France, l'incitation qu'elle a donnée à ses voisins orientaux. La centralisation de l'administration ne fut en revanche pas l'œuvre de la Révolution mais de l'absolutisme féodal, puis de la contre-révolution.

La centralisation de la législation n'implique nullement la centralisation complète de l'administration. Au contraire. Ces mêmes classes qui avaient besoin que les lois fussent unifiées durent par la suite exiger que le pouvoir d'État fût soumis à leur contrôle. Cependant, ce processus ne pouvait être qu'incomplet sous la forme parlementaire de gouvernement, sous la dépendance du gouvernement par rapport au Parlement. Le gouvernement qui disposait de tout l'appareil bureaucratique était, fût-ce formellement, subordonné à la législation centrale, mais dans la pratique, il s'avéra souvent plus fort que celle-ci. Le gouvernement influence les électeurs au Parlement par sa bureaucratie et par son pouvoir en matière locale; il corrompt les parlementaires par les moyens dont il dispose pour récompenser les services rendus. Cependant, la bureaucratie fortement centralisée s'avère de moins en moins capable d'affronter les tâches croissantes de l'administration d'État, elles la débordent; pédantisme, conformisme, report des affaires les plus importantes, incompréhension totale des besoins rapidement changeants de la vie pratique, gâchis massif de temps et d'énergie en travail d'écriture superfétatoire : tels sont les obstacles en croissance exponentielle auxquels se heurte le centralisme bureaucratique.

Ainsi surgit, parallèlement à l'aspiration à unifier la législation et au remplacement des assemblées provinciales particulières par le Parlement central, une aspiration à décentraliser l'administration, à l'auto-administration des provinces et des communes. L'une et l'autre sont caractéristiques de l'État moderne.

Cette auto-administration (ici Kautsky cite son étude, Der Parlamentarismus, die Volksgesetzgebung und die Sozialdemokratie, p. 48) n'est pas synonyme de restauration du particularisme médiéval. La commune [Gemeinde] (de même que la province) ne redevient pas l’entité indépendante qu'elle était autrefois. Elle reste un membre d'un grand tout, la nation [6], doit œuvrer pour elle et dans son cadre. Les droits et devoirs de chacune des communes envers l'État ne sont pas consignés dans des traits spéciaux. Ils résultent d'une législation émanant du pouvoir central d'État et valable pour tous; ils sont déterminés par les intérêts de l'État tout entier ou de la nation, non par ceux de chacune des communes.

Si [l'on] sépare le centralisme de l'administration et de la législation [il apparaît] que les voies empruntées par les social-démocraties allemande et autrichienne ne divergent nullement mais vont dans la même direction que l'ensemble de la démocratie moderne. S'opposer à tous les droits spéciaux dans l'Empire, renforcer le Parlement central aux dépens des parlements provinciaux ainsi que du gouvernement, affaiblir l'administration centrale la fois en renforçant le parlement central et en élargissant l'auto-administration des communes et des provinces – ce dernier processus devant prendre en Autriche, conformément aux conditions spécifiques, la forme de l'auto-administration des provinces nationales – mais une auto-administration réglementée pour tout le pays par le Parlement central selon des directives communes [...] : telle est, en dépit de toutes les différences historiques et autres en Allemagne et en Autriche la position de la social-démocratie sur la question du centralisme et du particularisme » [f].

Nous avons cité in extenso l'argumentation de Kautsky sur la question que nous traitons ici non pas parce que nous partageons son opinion sans réserve. L'idée directrice de son argumentation : la division du centralisme d'État moderne en administratif et législatif, son rejet du premier et sa reconnaissance absolue du second nous semble un peu trop formaliste et pas assez précise. L'auto-administration locale – provinciale, municipale et communale – ne supprime pas toujours le centralisme administratif; elle couvre uniquement des domaines strictement locaux tandis que l'administration de l'État dans son ensemble reste aux mains du pouvoir central qui, même dans des États démocratiques comme la Suisse, affiche une tendance croissante à étendre ses compétences.

L'un des traits saillants de l'administration moderne qui la distinguent du particularisme médiéval est précisément la surveillance stricte qu'exercent les institutions centrales et la subordination de l'administration locale à la direction et au contrôle uniforme des autorités de l'État. Illustration typique de ces dispositions, les fonctionnaires de l'auto-administration moderne en Angleterre dépendent des instances centrales et on a même créé au dessus d'eux un Comité central de Gouvernement Local (Local Government Board) qui élimine la décentralisation administrative authentique représentée par l'ancien système dans lequel, rappelons-le, les juges de paix tout puissants étaient totalement indépendants du pouvoir central. De même, les derniers développements de l'auto-administration en France pavent à nouveau la voie de la démocratisation et éliminent en même temps peu à peu l'indépendance du préfet par rapport aux ministères centraux, système qui avait caractérisé le gouvernement du Second Empire.

Le phénomène décrit ci-dessus correspond aussi tout à fait à la direction générale du développement de l'État. Un gouvernement central fort est une institution spécifique non seulement de l'époque de l'absolutisme à l'aube du développement bourgeois mais aussi de la société bourgeoise elle-même à son stade suprême, son épanouissement et son déclin. Plus la politique extérieure – commerciale, agressive, coloniale – devient l'axe de la vie du capitalisme, plus nous pénétrons dans la période de la politique impérialiste « globale » qui est une phase normale du développement de l'économie bourgeoise et plus le capitalisme a besoin d'une autorité forte, d'un gouvernement central puissant qui concentre en ses mains toutes les ressources de l'État pour la protection de ses intérêts à l'extérieur. Ainsi, l'auto-administration moderne, même dans son application la plus extensive, se heurte aux barrières précises que constituent tous ces attributs de pouvoir liés à la politique étrangère d'un État.

Par ailleurs, l'auto-administration elle-même dresse des barrières à la centralisation législative parce que sans quelques compétences législatives, même étroitement limitées et purement locales, aucune auto-administration n'est possible. Le pouvoir de promulguer, de sa propre initiative, dans une certaine sphère, des lois contraignantes pour la population et de ne pas se contenter de surveiller l'exécution des lois promulguées par un corps législatif central est ce qui fait précisément l'âme et la substance de l'auto-administration dans un sens démocratique moderne – c'est la fonction de base des conseils municipaux et communaux, de même que des diètes provinciales et des conseils départementaux [généraux]. Ce n'est que lorsque ces derniers obtinrent en France le droit de décider en dernière instance de leurs problèmes sans avoir à soumettre préalablement leurs opinions à titre consultatif et en particulier lorsqu'ils obtinrent le droit de proposer leur budget indépendant, c'est de cette époque que date le véritable début de l'auto-administration des départements. De même, l'instauration de l'auto-administration urbaine en Allemagne coïncide avec le droit d'établir le budget des villes et, corollairement, de fixer indépendamment des suppléments aux impôts de l'État et d'introduire de nouveaux impôts (fût-ce dans les limites imposées par la loi de l'État). Au delà, lorsque, par exemple, le conseil municipal de Berlin ou de Paris énonce une réglementation obligatoire du code de la construction, des obligations d'assurance pour l'industrie à domicile, l'emploi et l'aide au chômage, le système municipal d'évacuation des eaux usées, les communications, etc., ce sont là des actions législatives. L'axe de la lutte constante entre les représentants locaux et les organes de l'administration centrale est la tendance démocratique à étendre sans cesse les compétences législatives des organes élus et à réduire les compétences administratives des organes nommés. L'attitude envers l'auto-administration locale Par ailleurs, l'auto-administration elle-même dresse des barrières à la centralisation législative parce que sans quelques compétences législatives, même étroitement limitées et purement locales, aucune auto-administration n'est possible. Le pouvoir de promulguer, de sa propre initiative, dans une certaine sphère, des lois contraignantes pour la population et de ne pas se contenter de surveiller l'exécution des lois promulguées par un corps législatif central est ce qui fait précisément l'âme et la substance de l'auto-administration dans un sens démocratique moderne - c'est la fonction de base des conseils municipaux et communaux, de même que des diètes provinciales et des conseils départementaux [généraux]. Ce n'est que lorsque ces derniers obtinrent en France le droit de décider en dernière instance de leurs problèmes sans avoir à soumettre préalablement leurs opinions à titre consultatif et en particulier lorsqu'ils obtinrent le droit de proposer leur budget indépendant, c'est de cette époque que date le véritable début de l'auto-administration des départements. De même, l'instauration de l'auto-administration urbaine en Allemagne coïncide avec le droit d'établir le budget des villes et, corollairement, de fixer indépendamment des suppléments aux impôts de l'État et d'introduire de nouveaux impôts (fût-ce dans les limites imposées par la loi de l'État). Au delà, lorsque, par exemple, le conseil municipal de Berlin ou de Paris énonce une réglementation obligatoire du code de la construction, des obligations d'assurance pour l'industrie à domicile, l'emploi et l'aide au chômage, le système municipal d'évacuation des eaux usées, les communications, etc., ce sont là des actions législatives. L'axe de la lutte constante entre les représentants locaux et les organes de l'administration centrale est la tendance démocratique à étendre sans cesse les compétences législatives des organes élus et à réduire les compétences administratives des organes nommés. L'attitude envers l'auto-administration locale – envers ses fonctions législatives et administratives – est la base théorique de la lutte politique qui oppose depuis longtemps en Allemagne la social-démocratie d'une part aux partis bourgeois et au gouvernement d'autre part. Ces derniers conservaient une idée uniforme de la question, un petit groupe de progressistes d'extrême-gauche envers ses fonctions législatives et administratives – est la base théorique de la lutte politique qui oppose depuis longtemps en Allemagne la social-démocratie d'une part aux partis bourgeois et au gouvernement d'autre part. Ces derniers conservaient une idée uniforme de la question, un petit groupe de progressistes d'extrême-gauche mis à part. Tandis que la théorie de la réaction bourgeoise persiste à penser que l'auto-administration locale n'est, par nature, qu'une localisation des administrations centrales, que la commune, le district ou la province, unités financières, sont appelées à gérer la propriété de l'État, la social-démocratie défend le point de vue selon lequel une commune, un district ou une province sont des corps sociaux destinés à prendre en compte – dans la sphère locale – un certain nombre d'affaires sociales et pas seulement financières. La conclusion pratique de ces deux théories est que les partis bourgeois insistent pour que les droits électoraux aux instances auto-administrées soient limités par le cens tandis que la social-démocratie préconise le suffrage universel et égal pour toute la population. En général, les progrès de l'auto-administration vers la démocratie peuvent être mesurés à l'extension des groupes de population qui participent à l'auto-administration par la voie des élections de même qu'au degré atteint par les compétences de leurs corps représentatifs. Le transfert de certaines activités de l'administration vers les corps législatifs représentatifs est une mesure qui accroît les compétences de ces derniers.

Il semble donc que l'appareil d'État centralisé peut être distingué de l'auto-administration locale et l'auto-administration locale moderne du particularisme féodal et petit-bourgeois. À notre avis, on peut le faire non par une démarche formaliste où les pouvoirs législatif et administratif seraient séparés, mais en séparant certaines sphères de la vie sociale – à savoir celles qui font la substance de l'économie capitaliste et du grand État bourgeois – de la sphère des intérêts locaux.

En particulier, la formule de Kautsky incluant l'autonomie nationale sous la rubrique générale de l'auto-administration locale, compte tenu de sa position sur la centralisation législative, conduirait la social-démocratie à refuser de reconnaître les diètes régionales parce qu'elles seraient une manifestation de la décentralisation législative, c'est-à-dire du particularisme médiéval. Dans leur essence, les arguments de Kautsky sont très précieux comme indication de la tendance générale qui prévaut dans la politique de la social-démocratie, de son opinion fondamentale concernant le centralisme et la politique du grand État d'une part, et les tendances particularistes d'autre part. Mais ce sont précisément les fondations sur lesquelles émergent les auto-administrations locales dans tous les États capitalistes, qu'émerge également, sous certaines conditions, l'autonomie nationale avec la législation locale comme manifestation indépendante du développement social moderne qui a aussi peu de points communs avec le particularisme médiéval que les conseils municipaux d'aujourd'hui avec le parlement de l'ancienne république de la Hanse.